二、改革顶层设计负有保护既有改革成果的使命

对于改革顶层设计的认识，仅仅停留于上述宏观价值的层面还不够，因为其中还有更加直接和更加具有针对性的意义需要深入分析，这就是改革顶层设计与我国市场经济发展之间存在的关系。2011年两会的政府工作报告提出“更加重视改革顶层设计和总体规划，……使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”此即这个重要改革命题的落脚点。当这个新的概念提出时，就多少意味着长期以来，不少人一直担心的“改革成果得而复失”的危险，已经得到中央高层认同并有可能进入应对的程序。

三十多年的改革让中国所获成果很多。但其中最为重要的成果之一应非市场经济体制莫属。这个自由配置资源的经济模式的确具有发掘人们工作潜能的巨大力量，它带动我国这个经济体连续若干年获得高增长率的绩效，使国家获得了前所未有的经济积累。与此同时，它又非常脆弱，它对自己的上层建筑有着比传统计划经济高得多、严得多的要求：它天然需要一个更加干净的权力环境，否则它就无法保证自由、规范、有效运行。

而在现实当中，市场经济的资源配置过程无时不受到来自公共权力的威胁。原因就是，公共权力作为人的自私理性和利益配置权的结合体，很容易利用自己的特殊条件，通过干预和插手市场过程，来把自己当做一种市场要素，交换那些自己想得到的东西，这就是公共权力对于市场秩序和社会公平的危险所在。使之免于威胁和破坏的根本途径，就是通过建立民主法治的制度装置来实现对公共权力的硬性约束。在“透明国际”(Transparency International)每年一度发布的国家政府清廉指数榜单上，稳定在前30名的无一不是依托成熟的民主法治，来塑造健康的权力文化，从而保障市场经济的安全和社会公正的实现。

而在那些缺乏民主法治的地方，情况就变得非常复杂。权力与人性自私结合所自然形成的潜在威胁，最终会突破苍白无力的道德说教防线，去干预市场的资源配置过程，并通过干预来获取额外利益和满足欲望要求。这种现象一旦发生就会有很强的示范性和传染性，久而久之，“权力市场化”就会成为体制内外、官场上下的普遍追求。相应的，作为市场主体则不得不放弃市场经济中应有的经营规则，去迎合对市场份额和资源机会具有关键作用的公共权力，并逐渐成为权力的附庸和工具。这种趋势的灾难性结局是，市场经济最终会在市场化公共权力的驱使下发生根本性扭曲和蜕变，成为吴敬琏所说的那种叫做“权贵资本主义”的市场变种。如果真到了权钱联姻的如此境地，对于平民百姓而言，有这个似是而非的“市场经济”还不如没有的好。

长期以来，我国在改革与探索之中，逐渐形成了自己的管理模式，这个模式既不是原来计划经济加集权管理的延续，也不是市场经济加民主法治的一般做法，而是市场经济加集权管理的嫁接模式。实践当中，虽然具有极高的经济发展和经济积累效率，但是因为管理主体缺乏根本性约束制度，这个模式从一开始就隐含着对于持久发展的安全隐患。主要的矛盾是，逐渐进入轨道的自由配置资源的新的经济形态，无法摆脱权力“呵护”的影子。正如杨继绳先生所说，在公共权力不受制约的条件下搞市场经济，权力就会进入市场交换领域……，就会成为极其昂贵的商品。……权力进入市场以后，权钱交换，权权交换，权色交换，必定腐败丛生，民怨沸腾，这还能搞什么市场经济？[注3]我国市场经济的发展情况，证明这种担心并不是多余的。后来被吴敬琏先生叫做“权贵资本主义”的经济形态虽然不完全吻合，但在一定程度上有着很强的警示意义。现实当中的权力在市场中越来越成为最有价值的要素成分。

表现之一是权力垄断市场获取垄断利益。比如国有企业垄断问题。全国7个垄断行业共有职工2833万人，不到全国职工人数的8％，但工资和工资外收入占全国当年职工工资总额的55％。高职者年薪几百万甚至数千万，这些领导者既以企业家的身份获得高收入，又是国家官员享受着政府行政级别待遇，企业亏损不会跳楼，旱涝保收，退休后还享受省部级待遇，已经成为既得利益者。[注4]

表现之二是权力干预市场谋求腐败交易。近20多年来，虽然反腐力度有增无减，但贪腐行为却与日俱增。在较长的时间维度内观察，以每五年党政轮替的周期为计，据最高人民检察院年度工作报告披露省部级高官腐败数字：1993年至1997年为7人；1998年至2002年是19人；2003年至2007年进入司法程序的是35人，平均每年7人；2008年到2010年已有27名落马并进入司法程序。其案额2003年时人均受贿贪污金额419万元，2010年人均已经达到983万元。显示出腐败官员的级别越来越高，腐败的人数越来越众，腐败的手段越来越多，腐败案值越来越大，腐败者的道德压力和羞耻感越来越轻。[注5]

三是权力缺少约束任意占用公共资源。比如国家各级机关的运行成本问题。包括：公用车使用、公款吃喝、出国考察中的超标浪费，政府会议中的浪费、政府用设施的超标浪费、和退休高级干部待遇的没有节制。根据国家信息中心经济预测部“政策动向课题组”2006年8月10日公布的一组数字：当年全国各级国家机关的公款招待费是3700亿元，公务用车费3986亿元，公款出国考察费2400亿元。如果再加上机关和事业单位公职人员的工资福利支出、各类会议和培训支出，机关修造豪华楼堂馆所和更新办公设施的支出，以及部分离休高级公务员的特需支出，我国管理机关自身开支占年度财政支出要高达30%以上。政府自身的支出浩大与公共服务支出的缺斤短两已经形成鲜明对比。

这些例子从不同角度反映出我国市场经济的确存在弊端和面临风险，说明温家宝总理反复提及的“已经取得的改革成果有可能得而复失”言之有据。时至今天，我国政府必须针对问题的症结所在采取相应的救治办法。而中央相应提出的“改革顶层设计”的新概念，正是针对上层建筑的匹配问题。考虑到上述市场经济受到权力干扰和寻租的严重情况，我认为改革顶层设计应当着眼于调整、改革与完善以管理制度为核心的上层建筑，以使其真正适应经济基础的需要。从这个意义上说，改革顶层设计的具体价值，实际上是承担着保护我国经济改革现有成果，保障市场经济安全运行的重要使命。认识到这一点，中央关于改革顶层设计的战略调整，才能进入正确的实践轨道。