三、改革顶层设计负有克服现有管理模式弊端的使命

市场经济加集权式管理模式在改革的初期和中期具有阶段合理性和必要性，且的确对我国经济发展发挥了巨大推动作用。在改革进入中后期以后，面对我国社会不和谐的压力和政府职能转变的历史要求，这种模式已经完成了它的使命并来到了与时俱进的临界点。所以，中国政府管理今后发展与改变的方向就是，适应我国管理环境变化、政府能力变化以及经济基础对政治与行政权力的要求，逐步将“集权式行政”转变为“公共行政”。这应当是改革顶层设计的操作点。

所谓公共行政，就是要求一个政府，要获得公共授权，使用公共资源，提供公共服务，满足公共需求，奉行公共参与，实行依法行政，承担公共责任，接受公共监督。正如经验反复证明的，在缺少民主法治约束条件的情况下，集权式行政的最终结果，是权力干扰市场制造市场混乱，权力垄断市场获取垄断利益，权力插手市场谋求权钱交易，权力代替市场阻碍政府职能转变，权力缺少约束随意侵占公共资源，时间越久，弊端越显，是一种不利于市场经济安全和社会公平正义的模式。为此需要遵行三个重要原则，处理好四个关系，涉足多个方面的改革。

（一）关于改革顶层设计需要遵循的原则

第一，正确理解和遵行系统改革原则。我国改革的起点水平决定了它不可能是单一领域的改革，而是一个由经济改革、行政改革、政治改革相互牵连和依赖的组合性改革。尤其是对于中国这样的发展中国家来讲，仅仅进行经济改革或者政府机构改革甚或更进一步的行政改革是不够的。所谓发展中国家的改革复杂性，就在于因其传统的环境基础长期处于不良状态，所以就不得不采取一揽子改造方案。不仅需要经济的改革和行政改革，而且需要进行政治改革，尤其是后者，将最终成为其它改革成功的关键条件。

第二，正确理解和遵行渐进改革原则。受我国原有制度、历史文化因素、人口资源、以及改革经验与目标等诸多因素的约束，我国选择的是渐进改革模式，从行政方法和行政机构入手，逐步进入机制和体制改革的层面。需要强调的是，渐进改革在每一个具体阶段和步骤上，又应具有改革的果断性。渐进改革不是无限期拖延实质性改革，它的使命是尽快结束统制型政治与行政体制长期扭曲的管理局面，建立我国公共行政体制，实现公共权力管理与服务的现代化。因此，一方面要渐进改革，另一方面又必须警惕与反对以渐进为借口来延误改革的行为。

第三，正确理解和遵行适度改革原则。在一定阶段、一定时期内，改革与发展是不平衡的，大量历史和现实的矛盾交织在一起，对社会稳定和社会秩序形成压力和挑战。中国行政改革所面对的一些问题，比如，党的领导与政府管理的关系、行政体制与政治体制的关系、机构人员精简与下岗分流的关系、政府与企业的关系、政府与市场的关系、政府和社会的关系，以及经济发展效率与社会公平的关系等等，这每一个方面都存在需要破解的难题且都关系改革的前途。因此必须在行政改革中贯彻好适度性原则，用这个原则来处理好改革、发展、稳定之间的关系。

值得关注的是，随着时间的推移，这些原则在现实当中逐渐出现了理解上的偏颇和实践中的走形，甚至逐步蜕变为有限改革原则、选择改革原则、单一改革原则。不少人一直津津乐道“边际改革”、“增量改革”、“经济优先改革”等经验，却对这些经验本身所培植出来的社会保守性和投机性失却察见，对这类实践所造就的“扭曲性体制”和“路径依赖”的危险没有给予充分重视，对在此庇护下逐渐形成的既得利益群体没有引起足够警惕，对来自既得利益群体的改革阻力所造成的改革时机的逐渐丧失缺乏清醒的认识。改革顶层设计需要改革者真正遵行改革原则的科学辩证性：所谓“渐进改革”，是由易而难、逐步增量，不断向前推进的改革，而不是避难就易、避实就虚的保守性改革；所谓“适度改革”，是着力到位、恰到火候的改革，而不是浅尝辄止、蜻蜓点水的敷衍性改革；所谓“系统改革”，是经济、行政和政治各相关领域相互支持，呼应共进的改革，而不是有扬有抑、有行有禁的选择性改革。

（二）改革顶层设计需要把握好几个关系

第一是把握政府与市场的关系。政府经济调节和管理的任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进结构优化，促进发展方式转变，维护社会公平正义。既要重视发挥政府 “看得见的手”的作用，又要发挥市场 “看不见的手”的作用。根据实际情况充分和有效发挥“两只手”各自应有的作用。值得注意的是，2008年金融危机导致了各国政府本能的一种反映，就是加大了政府对市场干预的力度。有必要提醒政府，不要因此而改变了过去30年改革的基本价值取向。金融危机中各国政府不得已而使用的注资，甚至是接管金融机构与企业，这些都只是短期的“救火”措施，而不是长期的政策。如果因此而认为“两只手”的关系发生了根本性变化的话，那就错了。对于中国政府来说，如果后危机时代在政府与市场的关系上，需要我们有什么新作为的话，那就是通过民主法治的制度创新，来制约公共权力，来规范政企关系，减少政府干预，改变集权式管理的模式，遏制权贵经济的发展。

第二是把握民生与民主的关系。改善民生、保障民生已经成为政府着力强调的重点。但是仅仅就民生来讲民生，无论在认识程度上还是在现实有效性上都难以令人满意。作为一个关系人的体面和人的尊严的生活命题，民主不仅是民生的重要内容，而且也是民生的重要保证。离开民主内容的民生，既不能保证它的完整，也不能使它获得持续的力量。我们有的管理者认为民生搞好了就一好百好，实际上没有人民自己的参与和监督，仅仅靠管理者的良知自觉，民生是靠不住的。因为要做好这个事关人权和以人为本的社会管理，除了执政者的努力以外，更少不了广大民众自己通过广泛而真实参与，而对民生产生的民主影响力。

第三是把握特色与共性的关系。过去30年中国的改革开放当中，我国一直面对着对于个性和共性的关系问题。应当承认，共同的价值，普遍的价值，的确是存在的。否则，我们就没有理由来谈特色和个性，我们就没有理由来说“学习”，我们就没有理由来谈“改革”，没有理由来说“开放”，也没有理由来说“现代化”。从世界的进步历程看，普遍价值是人类社会世代奋斗所积累的一些宝贵财富。这些东西包括精神、包括制度、包括管理的经验等，经过历史的过滤和各国人们世代传承以后，有些的确已经成为国际社会所共同接受和尊崇的一些准则，已经成为人类生活的共同依托。比如说市场经济、民主法治、自由平等、人权正义等等。如果人们要是追求一种体面的、尊严的、快乐的、幸福的生活的话，这些价值准则都是不能缺少的。进一步说，能够对人的生活质量有所促进和保障的无论是制度设计还是管理经验，就都值得各国管理者和人民珍重、学习和借鉴。就我们所经历的来说，我国之所以有机会发展到今天的程度，正是因为通过改革开放，将先进的理念和一些普遍准则与中国个性特色结合起来的结果。所以，中国下一步改革要得到深入推进和走好走快，首先需要各级执政者和管理者，能够正确认识和协调好个别准则与一般准则、特色价值与普遍价值的关系。在改革需要新的动力的关头，我们应该重温并牢记邓小平的至理名言，“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”，这是真正有利于中国改革和发展的大智慧。

（三）改革顶层设计的任务是对现有模式突破

时至今天，“市场经济加集权管理”的经验积累、成果积累，以及问题积累和矛盾积累，都共同期待着关键改革的出台。我国的改革，在按照改革者的设计走过了简单项目后，必然要进行复杂项目；在经过了经济改革和行政改革后，肯定要触及政治改革；在完成了对客体的改革后，接下来将轮回到对改革者自身的改革。这是改革的内在要求和应然轨迹。在这个决定可持续性的关键改革阶段，改革的主要任务，就是要为“管理主体”建立民主法治的约束制度与机制。

为了实现这个目标，除了继续做好机构调整、职能转变、审批改革、绩效评估、电子政务、集中服务等行政层面和技术层面的工作外，接下来，我国更需要以更大的勇气和决心，着手针对自身进行现代化建设和民主法治的真正完善，在改革顶层设计上有所突破。

改革顶层设计的任务之一是，建立民主规范的党内治理结构。根据我国现实，民主制度应当从执政党内部的完善开始，只有党内有了真正的民主，才能带动国家普遍民主制度的建立。可以考虑的路径是，借鉴规范的股份制公司和NGO组织的组织管理成熟经验，将其治理结构模式引用到党的组织建设中来，用治理结构催生党内的民主制度。

改革顶层设计的任务之二是，建立科学合理的党政关系模式。由于长期在党政分开与党政合一之间举棋不定，导致难以避免的管理矛盾和无法克服的管理成本。应当根据指令链条的唯一性原则，并根据执政党的合法地位，大胆探索党政合一关系模式，这个探索的关键是在合乎各自民主程序的前提下，寻求消除两个首长之间制度性摩擦的新体制。

改革顶层设计的任务之三是，实行针对首长级职位的差选制度。逐步结束等额选举的做法，按照民主的本质要求，在民主所对应的领导职位范围内，实行差额选举制度。即不搞背离民主本意的表面民主，也不在民主所要求的兑现范围内，规避选举。

改革顶层设计的任务之四是，实行民意代表群体的普选制度。人民代表大会是我国根本政治制度，是共和国的依据和国体标志。承载着传递和表达广大人民群众意愿的政治使命，是实现民主的根本性管道。在已经积累逾半个世纪的经验基础上，推动人大制度的深度改革，有步骤有计划的开始推行普选制度，夯实人民当家作主的基础。

改革顶层设计的任务之五是，建立有效的独立司法工作制度。由于司法的技术性、严密性、特殊性，以及司法的裁决效力对司法公正的高标准要求，必须要有严格明确的责任、权利、义务关系，保持相对的独立性。如果外界力量过多干涉司法过程的，那么司法责任将无法明确，不利于法官切实履行自己应负的责任。为此，应在资源和各种权力关系上实行切割，实行司法独立工作制度。

改革顶层设计的任务之六是，实施可行的官员财产申报制度。实行财产申报与公开制度，是让权力在阳光下运行的有效办法之一，已经为世界各国的经验所证明。应当在现有制度积累基础上，完善并寻求突破。不仅要有申报的管理，尤其要有公布的要求。选择公务员职务就意味着放弃自己的有关公布与财产状况、婚姻状况、家庭成员从业状况等隐私空间。近年来一些腐败大案中突然出现越来越多的巨额不明来源财产证明实行官员财产申报和公布制度迫在眉睫。

改革顶层设计的任务之七是，推行高级领导退休补贴货币化。领导干部，尤其省部级以上领导干部的确为国家和人民做出了巨大贡献。在退休以后，这种贡献应当在待遇上得到一定体现。但是如何体现，体现到什么程度，值得这个群体自身和同级人民代表大会来认真讨论并予以合理而明确规定。现在这种在职与退休相混淆的做法，不仅占用了一大笔财政资源，而且也在人民群众中造成非常不好的影响。建议改革领导干部的退休福利待遇，用发放货币补贴代替配公车、配秘书、配警卫、配保姆的习惯做法，根据任职级别确定年度补贴额度。

改革顶层设计的任务之八是，探索建立县级地方自治新体制。省直接管理线改革的目标之一，应当是创造条件走向县级地方自主治理。管理学的原理是“链条长度与链条脆弱度成正比”，由于我国从中央到地方管理层级过多，导致指令、政策失真和资源配置流失严重，为增加效率降低成本，权力、责任、资源、治理可采取统一打包给县级地方政府，通过民主方式建立合乎管理逻辑的责任关系。

改革顶层设计的任务之九是，建立政治体制改革特区。改革顶层设计是一个非常具有挑战性的改革战略和改革实践。为了确保改革和稳定之间的关系，避免震荡和矛盾，也可以采取先试验后推行，由点及面，逐步推开的策略。不妨吸取我国早年经济改革实验区的经验，也建立政治体制改革实验区，将一些改革顶层设计的任务和设想，放在特定区域内先行试验，根据效果再酌情推动。

上述是改革顶层设计的基本的和主要的议题，目的在于用一个建立于民主之上的公共行政取代集权行政模式，以适应经济基础的变化，克服集权管理的弊端。否则，已获得的改革成果就有可能遭受旧有政治与行政文化的蚕食，已建立的市场经济体制就有可能被既得利益联盟所瓦解，已形成的正确改革与发展方向就有可能因为有缺陷的管理模式的裹挟而走形脱偏。这正如温家宝总理所说：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。”