如何判断地方政府创新的成败

判断政府创新的成败，需要放在政府创新的长期过程来观察。创新制度的持续力不仅是其持续时间的长短，也不是简单的政府创新动力的持续问题。不同类型的地方政府创新，其制度结构的复制和行为模式的扩展也不同。

为了推动本地区发展，中国地方政府相互间具有强烈的学习动力，中央政府也在不断地提倡地方政府的“典型”经验，这给地方政府提供了更大的学习激励。地方政府之间创新项目的制度结构和创新行为模式的复制与扩展，构成了地方政府创新的持续力的基本内容。

但地方政府之间也存在着激烈的竞争关系，尤其是同一行政区域内且层级相同的政府单元。如果单纯的复制和学习，可能是替别人宣传“政绩”而对自己不利，这造成了许多有效的制度无法在同一区域内顺利复制，而跨区域间的制度学习就比较顺利。政治竞争并不能束缚地方政府的制度学习行为，因为地方政府一个基本动力是解决社会发展所面临的共同问题。地方政府会对具有效力的制度进行“创造性转换”，即以“换汤不换药”的方式进行制度复制。而事实上，制度复制不可能是一个单纯的制度照搬过程，也必须进行创造性转换。

如果缺乏基本的社会结构发展所带来的内生动力，制度的学习就缺乏持续性，反而成为社会发展成本。因此，地方政府创新的制度结构存在着复制的差异性和滞后性，除非经过地方的普遍复制，中央政府无法在全国推广某一种政府制度，即使中央政府出台再多的政策也可能会失效，因此创新的可扩展性带来了中国政府整体性创新的内在动力和可能性。在这一点上，中央政府的压力比较大，因为它无法判断地方政府的转换究竟是对中央政策的“创造性”执行还是扭曲，这构成了单一制国家体制运行的一个基本困境。

从整体上观察，地方政府创新的“消亡”和“人走政息”的问题是一个常态，尤其在改革的初期。首先，社会形势变化迅速，中国社会的迅速发展，导致很多制度创新只能解决一时的问题，制度本身不具备长期合法性、合理性和适应性。同时，许多涉及到地方经济社会发展核心问题的地方政府创新制度，面临的中央政策的空间有限，地方政府并不愿意公布于众。其次，地方政府创新的此起彼伏，恰恰说明了延续的可能性，地方政府也在不断地寻求政府制度的突破。第三，许多广受宣传的制度创新，未必符合地方的长期发展，因此地方政府会通过持续创新，寻求制度发展的延续性，同一政府不同形式的创新往往具有内在的连续性。

由于中国政治体制的特殊性，任何一项制度改革都需要其他制度的支持和配合，这就需要创新的行动者不拘泥于单纯的“创新组织自我中心”，而是把创新的制度镶嵌在整体性制度发展当中，从而获得创新的内在动力。