四重约束，规范新政

从政治角度说，新政失败的最严重代价是政府公信力的巨大损失。如何减少政府创新的风险，提高政府创新的成功率，便成为提高政府公信力的重要方面。而从法治角度说，中国特色社会主义法律体系的建成，对地方政府创新提出了更高的要求，要求这种创新必需纳入法治化轨道，必须具有合法性。鉴于此，我们需要建立一种符合法治要求，且具有政治可行性的规范化的地方政府创新机制。这种创新机制至少应当符合以下几方面的要求。

第一，规范要求，政府创新与法律体系的规范性要求相结合。地方政府创新必须具有合法性，其体现在三个方面：一是政府创新必须以法规方式明确加以规定，并有明确的实施细则，使得执行者有法可依;二是地方政府出台的新规不能违反现行法律;三是地方新规在出台前必须与原有的政府法规和规章相衔接，避免“双向交通规则”效应或“异体排斥”效应。

第二，政治要求，“自下而上”与“自上而下”相结合。回顾中国成功的地方政府创新，往往是由中央政府先给予方向性的指导意见，地方政府再进行探索和尝试，比较成功的尝试得到中央政府的肯定，并向全国推广。相反，一些不太成功的地方政府创新往往会陷入“下面赞扬声、中间争议声、上面不吱声”的尴尬。

第三，程序要求，个人开拓与群体共识相结合。地方政府创新的程序规范应当包括几个方面：一是建立利益和主张的表达程序，全面征求各种不同利益群体的多样化要求，防止“沉默的螺旋”效应，采取“异议优先”的听证程序;二是建立不同主张的对话机制，使各种不同意见的争论公开化，让各方意见既得到充分表达，又能够相互限制;三是建立冲突利益的整合程序，使各种不同方案通过妥协达成一致;四是建立实施评估程序，根据评估结果决定是否对新规作进一步的调整、补充和修改。

第四，内容要求，创新与保守相结合。随着中国特色社会主义法律体系的建立和不断完善，地方政府在体制方面创新的空间相应缩小，而更集中于法律的具体执行方面。“中国地方政府创新奖”总负责人俞可平给政府创新下过定义：“政府创新是公共部门为提高效率、改善服务质量而进行的创造性改良。”他特别强调，政府创新“不同于政治体制改革，其工具性意义大于其价值性意义”;现实“中国地方政府创新奖”的内容其实已经超出了通常意义上的“政府创新”，而包括了“政治改革”的内容。地方政府创新的内容应当根据相关法律法规予以限制，不能过度创新，而应将创新与保守结合起来。

(作者分别为南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授;清华大学公共管理学院博士后)