“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”，是逐步发展、依次递进的三个不同的管理实践范畴。“公共管理”是管理实践的高级阶段，它与公共行政的根本区别，是追求与实现了管理主体的多元化和公共事务管理的社会化。“公共管理”离不开两个前提条件：一个是要有成熟的市场经济环境，一个是要有良好的公民社会土壤，而后者的主要成分恰恰就是非政府组织的健康充分成长与活动机制。

从上世纪70年代末80年代初开始的全球范围内的行政改革，使各国政府在观念上发生的重要变化，就是将传统的政府管理发展为“公共管理”，其实践层面的追求就是从原来政府的“一元管理”模式，发展为在政府主导下，由政府、市场、非政府组织等共同参与的“多元管理”格局。因为有着良好的市场经济制度和非政府组织社会基础，这个走向“公共管理”的过渡在发达国家正在实现。而中国式政府管理的基础是行政管理，与世界潮流相呼应的改革与创新，从本质上说，目标首先是建立公共行政体制，并进而为公共管理创造两个前提。为此，我国政府就应将培养与发展非政府组织上升到行政发展的战略高度来对待，充分认识非政府组织对于行政改革和公共管理目标的重要意义。

第一，非政府组织是社会多元治理结构中的重要一元。一直以来，人们都习惯认为社会共同需求的消费品要靠政府系统供给；私人消费品要靠市场系统供给。但实践证明，两者都会因自身局限性而发生失灵。非政府组织则可以弥补它们的缺陷和填补两者留下的空白。它在社会管理中，至少在三种服务产品供给上具有明显优势：其一是它可以提供政府难以全面顾及的一些带有偏好性的服务，比如帮助妇女儿童、帮助残疾人、扶贫帮困、对生态环境提供特别保护、社区服务、业主维权等；其二是它可以提供某些特殊消费品，比如在为智障学校、幼儿园、养老院、慈善机构提供的服务中，非政府组织往往要比市场组织更为胜任和放心；其三是它可以满足人们普遍性的结社与交往偏好的需求。非政府组织独立于政府和市场之外的社会管理和公共服务作用，已经得到一定程度验证。在社会矛盾比较集中的某些领域，如下岗再就业、环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等方面，非政府组织是一个可以依靠的选择。在社区和农村基层培育这类组织，能够适应公众多样性需求，使许多社会矛盾和社会问题在社区和农村层面上获得解决。非政府组织是与政府相互合作、取长补短的合作伙伴，围绕社会治理政策的制定与执行，政府与非政府组织各有侧重，互为补充。两者的合作有利于促进经济与社会稳定、健康、和谐发展。

第二，非政府组织是吸引和整合各种资源的重要途径。政府是社会管理和公共服务的主导者。但因为人力、财力、智力的短缺，仅仅依靠政府并不能提供让社会公众满意的公共产品。非政府组织的存在，正好可以发挥吸引和整合各类社会资源甚至是国际资源用于社会管理和公共服务的作用。在全球行政改革中出现的“能力促进型国家”的概念(Neil Gilbert and Barbara Gilbert ，The Enabling State：Modern Welfare Capitalismin America.New York：Oxford University Press ，1989年)与实践，是欧盟一些政府培育非政府组织，解决公共服务人力资源不足的普遍模式。首先是，他们一改政府定规划、铺摊子、设编制、建单位的做法，从政府亲自提供公共服务向民间提供公共服务转变；其次是，从国家直接拨款支出向国家通过购买服务的间接支出转变，通过引进竞争机制促进民间非营利服务提供者的能力建设；再次是倡导政府培育和加强私人责任的理念，促使非政府组织承担自我管理、自我服务、自我发展的职责。