公共服务是宪政的必然追求，它的最新提出预示着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临；公共服务的理性主要源于人道和人权价值的影响、公民与国家契约逻辑的规定性、以及国家以需求促进供给的功利主义目的；公共服务的范围主要是指政府和非政府公共组织在纯粹公共物品、混合性公共物品以及个别特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。

一、公共服务创新是政府管理的永恒主题

人们在日常生活中主要消费着两大类物品：一类是私人物品，又叫做私人服务产品；另一类是公共物品，又叫做公共服务产品。私人服务产品主要是为了满足个人特殊需求；公共产品则主要是为了满足与社会上每个人都有利益关系的公共需求。一般认为，私人服务产品可以由市场机制主导供给；而公共服务产品由于其本身有比较特殊的性质（比如消费的非竞争性和非排他性、产品利益边界不清楚、投入成本和产出效益不成比例），就需要有政府来主导供给。

关于两种不同性质的服务产品决定了两个基本分工的认识，无论在学术界还是在政府管理者当中，大家看法上应当说没有太多争论。但在这个大的共识下面，围绕着政府公共服务职能的实现形式，进一步说也就是围绕着政府提供公共服务产品的具体方式问题，无论是在国内还是在国外的学界与政府里面，则一直存在实践上的不同探索和理论上的争论。这个不同意见的历史已经很长。理论上的争论大概从1776年亚当.斯密发表著名的《国富论》开始，到今天算来已经有220多年了；而在实践上的争论，就我所知，早在1874年，围绕国家公用事业到底是“私营”好还是“公营”好，在法国无政府主义代表人物蒲鲁东和社会主义者德帕普之间就已经出现了截然不同的主张。所以说，实践上的分歧迄今也有130多年了。

这些不同意见的焦点主要集中在，针对公共服务产品的生产与供给，政府与市场两者各自在其中到底应该介入到什么程度的问题上。传统的自由主义经济理论认为，“管得越少的政府就是越好的政府”。而在上世纪30年代中出现的凯恩斯主义则正好从当时的世界性经济危机里面找到了批评和纠正传统政府管理理论的理由，借此竭力主张政府应当加强对市场运行的干预，全面承担起公共服务产品的生产与供给职能。在此后大约40年时间里面，许多工业化国家把这个主张当作自己政府管理的指导思想，为弥补市场不足和保障社会公平而担负起更多的政府职能，不仅主导、而且竭尽所能来为社会消费者直接生产和提供公共服务产品。这个模式的确在一定时期中克服了“市场依赖”中出现的不少弊端，并且为欧洲福利国家的形成奠定了基础。

但是在这个“矫枉”的过程中，却逐渐出现严重“过正”：工业化国家政府一步步由资本主义初期“放任行政”的极端走向“管制行政”的极端，从开始的“守夜警察”变成无所不管、无所不干预、无所不服务的“大管家”，最终形成政府全能主义的突出特点。

在一些传统社会主义国家政府管理中发生的情况，与发达工业化国家发生的情况相比，虽然动机和表现形式有所差别，但造成的社会后果却有些相似。在发达工业化国家，全能主义是以放任行政导致市场垄断和失灵为根据发展起来的，它的初衷是要纠正市场不足，但由于对政府作用的夸张认识而发展到越俎代庖的地步；在传统的社会主义国家，全能主义则是在崇高意识形态推动下人为制造先进生产关系的过程中逐渐形成的。它表现为政府职能在总量无度的同时，又有严重的公共服务职能的越位、缺位和错位。

矛盾的积累加剧，终于从上世纪70年代末80年代初开始，先后在一些英语国家、欧洲大陆国家和北欧国家引出了一场以调整政府职能、改变公共产品提供方式、提高公共服务水平为核心目标的行政改革浪潮。在随后跟进的改革实践者中，既有发达国家，也有发展中的国家；既有老牌资本主义国家，也有传统社会主义国家；既有君主立宪制国家也有民主共和制国家，既有单一制国家也有联邦制国家；既有内阁制政府也有总统制政府；既有自由市场经济也有政府导向型市场经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党也有左翼政党。[1]总之是，这场具有历史意义的行政改革的确超越了政党、主义、意识形态、政治制度的界限，业已在全球范围内得到空前广泛的认同和呼应。

不约而同的是，在世界东半球的亚洲，经历了十年“文化大革命”曲折道路和从中获得了社会发展惨痛教训的中国，也在邓小平的领导下于70年代末80年代初不约而同地举起了开放改革的大旗。我们很自豪的认为，中国实际上也是这场全球性行政改革运动中屈指可数的先驱者之一。所不同者，公共服务对发达国家是老题目，而对于中国则是新题目。当许多欧盟国家以及另外一些英语国家在试验政府与市场复合配置的公共服务供给新做法时，中国正集中主要精力来进行市场经济平台建设和政府观念转变。

在历经二十多年的改革开放以后，可以说中国已经在政府管理理念、社会与经济制度改造、以及经济总体水平上都有了比较大的进步。因此在2003年十月召开的中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。 [2]温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中强调：“各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”[3]。这个崭新概念和目标的明确提出，进一步表明中国政府要根据世界大家庭的管理经验来调整自己的工作价值坐标系统，表明我国要在更加清晰的理念指导下，全面系统建立与自己国情相适应的公共服务体系，这标志着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。