二、公共服务创新的前提是建立正确的公共服务理念

那么，“公共服务”的确切含义是什么？这个看似直白与简单的概念在不少决策人员的理解中还不是十分清楚和准确。如果不廓清其内涵外延的话，那将会影响到我国行政改革的进展和公共服务的创新。总的来看，大家对“公共服务”无非有这样几种理解：第一种认为，“公共服务”并不新鲜，它实际上就是我国政府一直以来强调的“为人民服务”；第二种认为它就是指国家公务人员的职责和工作的一般属性；第三种认为它指的是包括政府“弥补市场不足，促进社会公平”在内的所有工作；第四种是本文的概括，认为公共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。

第一种认识的缺陷在于将“为人民服务”这样一个带有政治性的概念混同于公共服务这一行政职能概念。与“人民”并存的还有“居民”、“市民”、“村民”、“公民”等种种称谓，但它们其中的任何一个都不能和“公共服务”所涉及的范围相提并论，因为“公共服务”作为政府的一项职能，它已经超出了阶级、阶层和居住区域的界限。它是政府在自己所辖范围内向有机会在此长期或短期生活的所有人提供的普遍的和无差别的服务。比如当政府采取措施保证饮用水资源的清洁卫生时，即便是一个服刑的犯人也不能被排除在享用这一公共产品的范围之外。这是公共服务的一个特殊性质。

第二种认识和第三种认识也过于概括和含糊，这对于政府相关职能的认定来说基本是不着边际之论。如果按照这样的说法去认识公共服务，那就会使我们从事政府公务的人员无从把握这一职能的边界。在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，今后政府主要职能被概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。“公共服务”作为其中之一，职能范围肯定是与其他三个方面有所区别。而国务院的28个部委、1个特设机构、6个办公机构、18个直属机构、9个部委直属局，以及一部分国务院直属事业机构（至少是14个中的一半）也必须要通过相应分工，在上述四方面职能中各有侧重。比如国务院发展改革委员会、中国人民银行等机构就主要侧重于经济调节职能；国有资产监督管理委员会、国家工商管理总局、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局、中国银监会、中国证监会、中国保监会、中国电监会等机构就主要侧重于市场监管职能；象国家民族事务委员会、国家人口和计划生育委员会、公安部、民政部、司法部等就主要侧重于社会管理职能；而劳动和社会保障部、信息产业部、卫生部、教育部、建设部、交通部、铁道部、民航总局、国家邮政局、国家气象局、国家地震局等机构的职能侧重应当属于公共服务。这就是说，作为政府职能的“公共服务”应当从微观和具体的层面来把握。

对比第一、第二和第三种认识，第四种认识，即“公共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责”，相对更为具体和有针对性一些。它清楚地勾勒出了公共服务主体和职责边界，为决策者围绕这一领域进行制度安排、制定法规政策和有效开展工作树立了坐标，有助于政府的职能角色定位和处理好自己与市场、与企业、与社会、与公民的关系。这无论对于发达国家还是对于象中国这样正处于经济、社会模式和政府管理模式转型时期的国家的行政改革来说，都具有实践指导性意义。因而本文倾向于用本概括作为公共服务的定义。

在一些急于寻求公共服务运作模式和经验的人们看来，阐明公共服务的理论依据和边界范围也许属于老生常谈。其实不然。放眼世界人们就不难发现，一切有效的公共服务运转和良好的服务质量并不是随便或偶然获得，它们无一不是建立在清晰的国家管理哲学上面。对于一些发展中国家来说，虽然长期所从事的工作中有很多就属于公共服务的范畴，但在理论、导向、标准等方面都没有达到应有的理性程度。所以在发达国家视为当然的东西，在后来的发展中国家这边还需要进一步明确。其目的是为公共服务实践确立政治伦理落脚点和行政价值坐标系，使政府及其人员能够把公共服务这项既普通又复杂的工程从哲学的层面加以理解，从而形成更加理性的认识并进而变为自觉的行动。本文认为，公共服务的理性主要源于三个方面：第一是人权因素，第二是公民与国家关系，第三是以需求促供给的功利主义目的。