为什么上述同样具有私人需求性质的服务在交给市场以后却不能获得与其他普通私人物品等同的效果？这根源于它们的特别属性。众所周知，自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路运输等，属于网络性经营产业同时又具有非同一般的规模经济效应。这类产业具有基础设施广覆盖、非重复、固定成本高、沉淀性大的特点。而一旦建成后，生产供应量越大，则平均成本便越低，利润则不断增加。其规模经济效应和固定成本高、非重复性形成了难以由多家企业竞争生产和供应的自然垄断格局。比如自来水供应网络在筹建时需要投入大量固定成本，而建成以后，在一定的服务容量范围内，每增加一家用户的成本是微不足道的，而基础设施投资的“沉淀性”则自然构成了同行进入市场的壁垒。于是，这种带有规模经济效应的网络产业就使自己的服务和产品具有了一种天然特殊性，即生产的弱竞争性和消费的弱选择性。

我们知道，在市场上，广大消费者的利益主要是依靠生产商之间的平等竞争和消费者手中的自由选择权得以实现和维护的。如果一种产品因为自然因素而排斥市场竞争和市场选择的话，那么把它无条件地完全交给市场，然后让广大消费者在利益被损害和侵蚀中等待遥遥无期的替代品问世，那是消费者的不幸，也是政府管理的失职。因此，对这类生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人消费品的生产与供应，政府必须也要列入自己的公共服务议程当中，在与市场和企业协调互补的基础上，通过适度介入的策略来保证广大消费者的利益。

根据以上认识，本文提出公共服务是政府在纯粹公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产与供给中的职责。由于这三类物品各有特性，政府公共服务的管理策略和生产与提供的介入程度也应有所不同。

关于纯粹公共产品，主要包括外交、国防、政治与行政体制的发展与完善、法律制度的运转、市场机制的建立和市场秩序的维持、实现社会公正和保护公民基本权利、道德与民风育化、社会治安与消防、环境保护与绿化美化、各类国家资源的保护和有效利用、公共卫生健康与传染病防治、基础与尖端科学研究、义务教育、危机和灾害管理、宏观经济管理、社会发展规划管理、公共信息发布、财政税收货币贸易等各类政策管理、调节贫富差距和对弱势群体的援助和救济、全国各类建设规划管理、地方与城市规划管理、公共基础设施项目管理，垃圾处理和污水排放系统管理、等等。在这些领域的公共服务，公法应授权由政府负主要提供责任。其中有关公共基础设施的产权、运营监督权要归属政府；融资既可以依赖公共财政，也可以通过BOT方式；生产环节则可以采用政府采购形式，或者政府内部竞争承包。

关于混合性公共产品，其情况需要区别处理。对于一些典型的资源性和工具性物品，比如城市公共交通、公园、公共博物馆、公共图书馆、文体娱乐设施、港口码头的使用、水库资源的提供、公共放牧场所等，为了避免拥挤和过分消耗，可以委托隶属于政府的公用事业组织依照非赢利原则对使用者收取成本费的方式进行运营管理。

至于养老保险、医疗保健、失业保险、社会福利院等服务，在传统的公共管理概念中被当作纯粹公共物品来对待。鉴于这种做法在实践中强化了“大锅饭”的后果，最终从促进公平的初衷中导出了不公平的结果，新公共管理主义主张将其与困难援助、生活救济分开，划归混合公共物品，使用的费用由本人、单位和国家共同承担。在有的国家比如新加坡，甚至干脆将社会保障当作私人消费品对待。义务教育是公共产品，但超出国家基本提供标准以外的特殊教育费用则由使用者从私人提供者那里购买，基础教育以外的其他教育都应当算作准公共产品。在这个领域的公共服务，公法应授权政府主导和监督，借助市场机制，由政府、企业和非赢利组织三方共同参与生产和提供。

关于生产的弱竞争性和消费的弱选择性产品，主要包括民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供暖、集中供应天然气、饮用水供给系统、广播电视系统的服务等。它们在消费上可以排他也有竞争，所以更应当算做私人物品。但由于这些产品和服务具有网络特性和规模效应，决定了其生产的弱竞争性并削弱了使用者的选择性消费权利和对生产商的制约力量。鉴于这个领域既不能单纯通过市场也不便于单独通过政府机关或非赢利组织提供，公法倾向于采取一种折中方案，直接或间接地授予工商企业以特许经营权来做，产权、融资和生产主要归于公司和企业，而政府则必须要承担规制和监管责任。

来源：《中国行政管理》2005年第02期