5．公共服务的提供。第一，服务目标。社会政策必须要让人感到影响，围绕某种服务来确定一个特定顾客群体就是目标过程。政策也会针对一定范围内的不同群体，比如不同的个人、不同的家庭、不同的社区，以及不同的人口居住地。实际上让所有人都能享受某种服务往往是很例外的情况，大多数普遍性补贴好处都是为具有特殊需要的目标人群所享有，比如儿童群体，老人群体等。影响对目标人群公共服务的问题主要是：公共救济永无止境；服务渗出，由于分类或资格确认的困难，使那些不应当且本身也的确不需要接受援助的人也获得了公共福利资源；低受益率，由于实施环节的障碍导致公共援助服务在到达目标人群的过程中流失或消耗太多，实际上出现了福利政策失效甚至失败的结果。总的来看，造成这些问题的最主要原因在于对目标人群或服务急需人群的标准设定和资格认定上面。这里面的困难现在仍然有待于在实践中找到有效的解决办法。

第二，供求配置。在私人领域或者部门，需求与提供由价格机制决定。但在公共领域，需求与供给只能依靠比例配置。供给所受到的限制来自于：拒绝提供，如通过资格规定限制进入被服务的范围。搏彩就是一种随机和选择性拒绝的形式；推迟供给，排队和依序等待就是一种推迟供给的形式；过滤和偏差，比如在医院的医疗安排中有时候会出现这种情况；减量供给，使公共服务出现短斤缺两的情况。需求的限制主要通过资格规定、用者付费，以及设定其他一些障碍的办法来实现。

第三，自由裁量。政府工作人员在一些特别情况执行既有规则时不得不做出自己的判断。当他们就执行规则问题可以有自己的决定权时就有了自由裁量权。既然是自由裁量那么每次的执行判断及其行动是不一样的，当没有可以用来指导自己的管理行为的既有规定时，自由裁量就是必要的。“自由裁量规则”虽然乍一听好像是一个自相矛盾的概念，但却是一个填补管理空白的规则。

在有些独立执行机构中，贴近服务工作现场的人可以施行自由裁量权。专业服务工作者比如医生和社会工作者都有进行自由裁量的较大余地，根据总体的工作原则来制订自己的尺度和执行方法。在其他一些机构中，则主要是机构的经理人掌握这个权力。正是由于没有清楚的政策引导管理实践才有机会创造出规则。自由裁量规则和成型的实践也会因为操作层面上工作人员的经验而得到发展。在社会服务中的自由裁量有时候可以说挤压了服务接受者的权利。如果一个管理者或者一个社会服务主体有作决定的权利就意味着服务接受者没有或少了自主决定权。然而在社会保障服务中权利更多的复杂性在于，即便管理者和提供服务者的自由裁量行为受到限制，接受者的权利也仍然比较虚弱，比如在医生和病人之间就是这种情况。“赋权”的思想可用以指改变个体消费者自主结果的能力，也可用以指改变被歧视弱势群体社会地位的能力。它的不断强调反映出一个长期值得忧虑的问题就是，社会公共服务可能对服务接受者的权利产生蚕食作用。

针对这里的问题，服务管理中提出维护服务接受者权利的基本要求：第一是责任。在公共服务中必须要建立某种渠道来回应来自于接受者自己的决定；第二是参与。参与相关决策的含义不仅在于有利于消费者表达自己的意见，而且在于他们的意见可以产生影响服务结果的分量。所谓的消费者“舆论”就是与参与关联的工具；第三是信息。没有或缺少信息都会使服务使用者对提供服务进行评价和控制的机会受到影响甚至剥夺；第四是通道。没有接受服务的通道会使服务接受者享用服务的权利遭到拒绝；第五是选择。没有选择权利就意味着消费者不能够控制服务结果，具有“退出”的条件就是能够选择，有了选择就产生某种压力；第六是纠正。获得对苦况怨情的纠正补偿或者强调对这个问题的关心，对于限制执行机构使用控制权力且同时使消费者提高对限制权力的关切程度具有重要意义。

6．公共服务质量监督。根据公共产品理论设定的公共服务目标任务体系，决定了服务主体的多元性和服务方式的多样性。尤其是当使用承包、出租、招投标、公私合作、特许经营、内外部竞争、引资建设经营转让等市场方式，生产和供应混合性物品和弱竞争性弱选择性物品时，消费者的利益不可避免要面临各类服务主体逐利动机的威胁。为此必须要从制度体系建设入手来对所有服务主体的服务公平性和服务有效性实施监督。这个制度体系包括居民公共服务评估卡的舆论式监督，消费者使用公共服务的有价证券的选择性监督，竞争对手之间的相互监督，行业自律性制约监督，来自政府管制机构的监督等。尤其是建立以公法为核心的法律监督，更带有根本性，它包括公共服务监督制度、法律责任追究制度和权利救济制度。[7]

法律监督制度主要由三部分构成：一是权力机关、司法机关、上级行政机关以及社会公众等法律监督主体对政府直接提供公共服务的过程加以全方位监督，防止其违法、失职或滥用权力；二是权力机关、行政机关、司法机关和社会公众等法律监督主体对依法提供公共服务的非营利组织和获得特许经营权的工商企业加以监督，防止其滥用社会权利和市场权利；三是行政机关依照特许经营合同以及其他行政合同的约定，对获得特许经营权的工商企业的履约情况加以行政监督。

责任追究制度包括：一是公法要在规定政府公共服务供给职责和职权的同时，相应规定不依法履行职权和职责所要承担的行政法律责任；二是将对不依法履行公共服务法律职责行为的发现、调查和查处等纳入行政法律责任追究制度；三是，要强化对监督者的监督，建立一套针对疏于查处和不依法追究公共服务法律责任的违法行为的责任追究体系，防止堵塞公共服务法律责任流于形式。

公民权利救济机制包括：一是针对政府和行业协会提供的公共服务的权利救济，可以依法诉诸行政复议、行政诉讼和国家赔偿。针对非营利组织和获得特许经营权的工商企业提供的公共服务的权利救济，当事人可以依法向作为公共服务监督者的行政机关寻求行政救济等；二是要不断拓展公共服务权利救济范围，降低权利救济门槛，简化权利救济程序，提高权利救济实效，强化有效法律裁决的执行。

来源：《中共中央党校学报》 2005年01期