二、公共服务的范围界定

为了使同行大家对我关于公共服务的定义有更加清晰的概念，有必要依据公共物品理论对本文中公共服务的范围，即“政府和非政府公共组织在纯粹公共物品、混合性公共物品以及个别特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责”作进一步解释。并在此基础上就我国当前公共服务工作重点提出自己的看法。理论分析框架与定义概括中部分内容不契合的情况，将会引出本文对于传统公共物品理论完整性的讨论与补充观点。

从实践看，公共服务的范围取决于社会成员的公共需求。比如社会保障，公共教育，新鲜空气，没有污染的自来水，清洁的卫生环境，吃没有健康危害的食品，享受优美的环境绿化，拥有有效的疾病预防网络，消费必须的电力、燃气、冷气和暖气，获得优质的电视、电信和邮政服务，享用便利的铁路、航空、公路、城市公交设施以及充足的文化、体育和娱乐等非经营性设施，等等。为了更加清晰地认识这类需求的性质，并客观把握公共服务职能的界限，经济学家们创立了著名的公共物品理论。这成为分析公共职能时最有效的工具。

这个理论最早应追溯到瑞典经济学家威克塞尔。他在1896年的《财政理论研究》中将边际成本定价等设计应用于公用事业服务、带有垄断性的寡头产品等，以此开创了“纯公共物品理论”。1919年产生的“林达尔均衡”是公共物品理论最早的成果之一。然而最直接和最有意义的贡献则来自于现代福利经济学代表人物之一P. 萨缪尔森。1954年，他在《公共支出的纯粹理论》中，[5]归纳了公共物品在消费中的两个本质特征：一是非排他性，一是非竞争性。这个归纳成为公共物品的经典定义。

由于在现实中还存在许多“萨缪尔森归纳”不能完全包容的一部分特殊性公共消费的情况，后来的公共选择学派代表人物布坎南又对其做了重要修补。他在1965年发表的《俱乐部的经济理论》中首次提出了准公共物品（又叫非纯粹公共物品或混合公共产品）的理论，[6]这类东西或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性，总的特点就是它们不能同时满足萨缪尔森所提出的那两个条件。

至此，公共物品理论似乎已经形成一个相当完美、极具有解释性的分析工具，它成为公共经济学的基础，成为政府公共职能的认识依据，成为学者们在讨论政府工作时引用率最高的经典理论之一。根据P. 萨缪尔森，人们知道社会秩序、市场秩序、法律制度、环境保护、传染病防治之类的公共需求属于比较纯粹的公共物品，其消费和享用上的非竞争性和非排他性决定了这些产品和服务的提供可以主要依赖于政府；而根据布坎南，人们则知道如森林牧草、饮用和灌溉水这类公共资源性物品，以及象道路、港口、桥梁、公园、公共文体娱乐设施之类公共工具性设施，都属于不纯粹的公共物品。从理论上讲，公共资源性物品不具有排他性而只具有一定的竞争性，而公共工具性物品只具有一定的排他性而不具有竞争性，因而它们被归类为“准公共物品”或“混合性公共物品”。布坎南的创建为政府等公共组织认识自己的角色以及针对不同公共物品供应采取相应管理方式提供了依据。

然而实际情况却显示，到公共选择学派为止的公共物品理论在面对另外一类生产和消费时仍然存在含盖的不完全性和解释的不充分性。比如与人们日常生活息息相关的自来水、天然气、暖气、电力、电话、铁路与航空运输等一向被叫做“公用事业”的需求，到底是纯粹公共物品还是准公共物品？答案为都不是。根据大家日常的消费经验来看，它们和吃饭、穿衣、住房一样，都是既具有竞争性又具有排他性的地地道道的私人需求和私人物品。正由于这一类物品的私性并不鲜为人知，我们才看到早在1874年，法国的蒲鲁东就提出国家的铁路运输事业“私营”要比“公营”好的主张。而在上世纪80年代由英国首相撒切尔夫人开启先河的电信、铁路等公用事业民营化浪潮，相信也在很大程度上源于对它们本质的认识。按理说，私人需求与消费通过市场获得供应和满足是没有问题的，可是上述服务在民营化实践当中既不顺利又不能取得应有的预期效果。其普遍的问题是价格不断上升可服务质量却没有提高甚至下降。广大消费者为此怨声载道，而政府管理者则常常处于骑虎难下的尴尬当中。说公共服务领域的市场化改革是最近20多年各国行政改革中的“烫手的山芋”也不为过。