三、公共服务的运作框架

公共服务是一个系统性实践，整个系统至少包括服务的结构、服务规划、服务的融资、服务政策方案评估、服务的提供和服务质量的监督等六个环节。

1．公共服务结构。公共服务结构根据政府体制、历史文化和服务内容的不同而不同，各个国家都会根据自己的硬件、软件环境以及社会服务的任务而形成相应的工作结构和机制。一般来说，公共服务运行结构要由总体统筹规划、特定领域实施、具体单位落实、相关工作人员的常规执行、以及需求回应性处理这样五个层面。第一个层面属于政府核心决策者以及宏观管理、财政等部门的职责，主要是根据国情和某一个行政区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架，并经同级权力机构批准实施；第二个层面属于特定领域和部门的管理职能，比如社会保障部门、公共卫生部门、教育部门、公共基础设施建设部门等，要在政府公共服务的总体规划下，具体部署本领域公共服务的目标、标准以及公共产品的生产与供给安排；第三个层面属于具体服务单位的职责，比如医院、学校、市政管理机构、经济实用住房管理机构以及公共事务的窗口单位等，它们承担着公共服务的实施任务；第四个层面是常规性执行职责，主要是服务者与被服务者之间直接的提供与接收关系，由相关工作人员针对顾客问题来做出结论并给予帮助，比如医生、社会工作者、健康护理人员、经济实用住房经理人员以及警察等都在这个层面上向公众提供面对面的服务；第五个层面是对特殊需求的回应性处理职责，即根据一个服务组织明确的承诺规定，通过一个反应途径对某种特别要求提供回应性服务。比如象政府里面特设的接待室或者在一些城市里面的市长热线以及比较普遍的市民紧急援助电话等，都属于此类。

2．公共服务规划。公共服务的规划就是使整个执行获得清晰根据的步骤。这可以通过渐进的过程也可以通过理性综合的方法来制定。渐进的规划一般以以往的工作为参考。而理性综合则要包含至少7个环节：①公共服务的环境评估；②服务目标包括标准的确定；③不同工作方案的设计与对比；④对照服务目标和标准做结果预测；⑤根据上述算计选择工作方法；⑥服务计划的执行和落实；⑦根据监督和反馈对结果以及与结果相关的环境进行评估并进一步完善规划。理性综合规划模式要求细节太多以至于不容易做。但是至少它可以让服务管理清楚有序。一个计划的最低要求包括：对目标的说明、方法的选择、执行和落实的行动细节，以及评估标准。

3．公共服务融资。公共服务的资金来源形式各异。比如税收、借贷、收费、公共认缴、经营剩余、自愿捐献、搏彩基金、征集、许可证出售等等。作为平衡，公共服务倾向于接受与私人公司不同的规则限制。比如，为了避免独立部门运营的走形，公共服务领域里在基金使用和活动上都不允许灵活多样。为了经济管理的利益，公共服务总是不准许在不同的预算项目之间转移资金，这意味预算管理中不能将基金剩余或运转中的亏空跨越财政年度，或者将专项服务资金挪作它用。公共支出的托管是不可以有弹性的。这不仅是因为公共支出的受益人比如养老保险金的领取人都有确定的权利，而且也因为宏观经济管理要求所有支出形式都要有利于平稳。公共预算的调整必须要符合渐进原则。公共部门预算一般分为一般性支出和基本建设支出两部分：一般性支出处理的是经常性开销。这可以通过一个项目的总费用预算来管理，比如在社会保障或老年人服务专门项目下的支出。在同一类别项目内的超支或少支都会对其他服务产生影响。可以采用这样一个方式，就是为一个独立机构设立一个预算，这个基本单位就是一个花消中心，由它来记录其服务职责内的每一笔开支。基本建设支出主要是通过政府化的钱。这类支出的目的是购买公共需要的物品。然而由于政府财政通常和年度收入连在一起，所以作为宏观经济的一部分，基本建设支出不能零碎处理。在大规模的基本建设项目中，一般采用分期预算调度使用资源直到项目完成。整个过程中往往伴随着资金管理的失控。

4．公共服务政策方案评估。第一，效率评估。政策评估的最基本形式是看看公共福利政策或公共服务方案是否达到了目标。如果答案是肯定的，那么政策就是有效率的。如果以最低花费获得了目的，那就获得了低成本高效率。第二，效益评估。人们应当把效益和效率明确区分开来。如果以最低成本生产出一定单位的产品，这个过程就是有效益的过程。达到了每一个目的未必有效益，因为有些目的与其他目的实现相比困难太大化钱太多，而且当有关部门全力实现目标时，花消还会有上涨趋势。在既定目的面前公共服务常常没有很多选择余地，比如，帮助赤贫人口得以生存，确保针对年迈老人的长期照顾服务不会中断，在这类服务中主要目的可以是效率而谈不上效益。第三，公平度评估。在公共服务提供中恪守公平或者公道原则非常重要。公平就是说相同的情况要相同对待。程序公正有关服务的过程，比如不能有歧视、实际结果的平等。在实际生活中，公共服务管理者必须要从不同的角度来衡量公平的程度：是否化在相同目标对象身上的钱数出现了差异；是否该花的钱在确定的受益者那里具有等同影响；是否人们能够在等同的程度上享用同一服务；作为成本问题的结果，是否人们都面对等同的费用负担，等等。