三、养老保障制度改革方向

（一）促进制度整合，增加制度公平性

从制度结构来看，我国养老保障制度“碎片化”发展的趋势十分明显，这不仅影响了制度公平性，同时也影响了制度应对人口老龄化的能力。我国目前存在的四种主要的养老保障制度之间的待遇水平相差悬殊，特别是城乡之间以及机关事业单位工作人员和城镇职工之间明显存在城乡二元结构和体制内外之别。

下一步改革必须推进制度之间的整合。首先是要继续推进机关事业单位养老保障制度改革。前期已经进行的五省市事业单位养老金试点改革已经受阻，原因在于没有对潜在的待遇水平下降提出补偿方案。从长远看，改革机关事业单位养老保障制度，建立统一的城镇基本养老保险制度是必然趋势，但是在改革过程中，必须处理好新旧制度转轨所带来的利益冲突问题，实现平稳转轨。二是促进新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度之间的衔接。随着新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的逐渐推进，要建立二者之间以及二者与城镇职工养老保险制度之间的衔接机制，逐步在各制度之间建立无障碍通道，制度参与者可实现各制度间的自由转换，待遇水平则依据参与者的缴费水平确定。

（二）提高统筹层次，增强制度抗风险能力

按照社会保险的基本原理，统筹层次越高，制度的抗风险能力越强，应对人口老龄化的能力也就越强，制度的可持续发展能力也越强。

当前，统筹层次过低是我国养老保障制度普遍存在的问题。根据国家审计署2012年8月2日公布的社保审计报告显示，目前我国尚有17个省份未能按照规定真正实现城镇职工养老保险的省级统筹。此外，目前我国新型农村养老保险的统筹大多为县级。统筹层次低意味着养老保险资金的管理者多，资金分散，不利于资金的调剂和平衡。即便从全国来看，养老保险基金存在结余，由于我国人口老龄化的地区差异明显，也可能存在部分地区盈余，而另有部分地区出现资金缺口。同时，统筹层次低，也不利于养老保险资金的监管和运营。

下一步的改革必须提高养老保险基金的统筹层次。考虑到城镇基本养老保险制度形成目前的基金统筹状况有其特定的历史背景和原因，可以在适当尊重地方利益的基础上逐步提升层次，最终应该实现基金的全国统筹。新型农村养老保险和城镇居民养老保险建立的时间还不长，积累的资金也不多，各方利益纠葛不深，应该尽快提高其统筹层次，实现省级统筹。

（三）扩大覆盖面，提高制度普惠性

尽管近年来，中国城镇职工基本养老保险的覆盖面有所扩大，但是截至2010年底，城镇基本养老保险参保人数占城镇就业人员的比例仍然仅为55.94%，还处在一个比较低的水平。低覆盖率并不利于体制本身的延续和发展。从理论上讲，制度参与的人越多，其抗拒风险的能力就越强，这也是养老保险的基本原理所在。同时，由于中国的养老保障体制正在完成从现收现付制向部分积累制的转变，这一过程要承担巨大的转轨成本。在体制的覆盖面较窄的情况下，要消化这一成本是十分困难的。覆盖面的扩大将使养老保障的资金来源更加多样化，使转轨成本在一个更大的范围内消化，制度本身的可持续性也随之增强。

同时，扩大覆盖面也是增加制度普惠性的客观要求。养老保障制度作为社会再分配的一种重要手段，是老年社会成员基本生活的重要保障。我国已经确立了保基本、全覆盖的普惠性养老保障制度建设目标，必然也要求尽量扩大养老保障制度的覆盖面。

当前及今后一个时期，仍然应该按照2005年国发38号文件的要求，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。同时，还应该继续推进新型农村养老保险和城镇居民养老保险的试点工作，扩大覆盖范围，惠及更多人群。研究表明，扩大覆盖面是化解人口老龄化影响，增强制度可持续性的有效措施。测算发现，如果城镇职工基本养老保险覆盖面从2011年开始逐步扩大到2050年的80%，在低工资增长情形下，即便需要消化转轨成本，仍然可实现资金盈余。