深入推進改革開放創新 奮力開創高質量發展新局面【2】

（四）堅決打好三大攻堅戰

1.推動重大風險防范化解取得明顯進展。金融風險是當前的突出風險之一，許多其他領域風險最終都可能誘發金融風險。要堅持標本兼治、疏堵結合，有序可控防范化解金融風險。嚴厲打擊非法集資等違法違規金融活動，堅決遏制金融市場高杠杆炒作，有效防范處置銀行不良貸款，整頓規范資產管理業務，堵住表外業務風險口子。積極穩妥去杠杆，一手抓增量控制，一手抓存量化解，強化企業資產負債率和資本金約束，加快市場化法治化債轉股、兼並重組等步伐，推動國有企業去杠杆取得扎實進展。要加強引導，防止居民債務過快增長、向房地產領域過度集中。金融機構要優化並嚴格授信管理，加強風險內控，不能對企業信貸“壘大戶”，不能違規發放消費信貸。強化金融監管統籌協調，健全對影子銀行、互聯網金融、金融控股公司等監管，進一步完善金融監管、提升監管效能。

2.加大精准脫貧力度。《報告》提出，2018年再減少農村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷280萬人。要深入推進產業、教育、健康、生態和文化等扶貧，補齊基礎設施和公共服務短板，加強東西部扶貧協作和對口支援，激發脫貧內生動力。要進一步聚焦重點區域和群體，集中扶貧資源予以扶持。強化對深度貧困地區精准支持，中央財政新增扶貧投入及有關轉移支付向深度貧困地區傾斜。強化對貧困老年人、殘疾人、重病患者等特定貧困群眾精准幫扶，因戶因人落實保障措施。攻堅期內脫貧不脫政策，新產生的貧困人口和返貧人口要及時納入幫扶。堅持現行脫貧標准，完善考核機制，既確保進度，更要確保質量，嚴肅查處假脫貧、“被脫貧”、數字脫貧，確保真扶貧、扶真貧、真脫貧，讓脫貧得到群眾認可、經得起歷史檢驗。

3.推進污染防治取得更大成效。治理大氣污染是污染防治的重中之重。《報告》強調，要鞏固藍天保衛戰成果。2018年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區細顆粒物（PM2.5）濃度繼續下降。對鋼鐵等污染排放量大的行業，要推動超低排放改造。提高污染排放標准，明確排放達標時限，對到期不達標的企業要堅決依法關停。要大力發展清潔能源，繼續優化能源結構。我國能源稟賦的特點是煤多、油少、氣缺，目前煤在能源消費中的比重仍超過60%，今后煤的消費佔比會逐步下降，但以煤為主的能源結構短期內不可能根本改變。現在，我國石油、天然氣對外依存度已分別接近70%和40%，再繼續大幅提高的制約因素很多，而且安全風險隱患很大。我國可開發水電資源開發度超過75%，潛力已經不大﹔核電、風電、太陽能等受到多種因素制約，在能源消費中的比例不可能一下子提得很高。滿足日益增長的能源需求和減少污染排放，必須從加強煤炭清潔高效利用上想辦法、找出路。

（五）大力實施鄉村振興戰略

實施鄉村振興戰略，既要促進農村生產力發展、生產關系變革，也要調整城鄉關系、優化國家發展戰略布局，涉及范圍廣、觸及層次深，必須統籌謀劃、突出重點，有力有序向前推進。《報告》要求，制定鄉村振興規劃，堅持走中國特色社會主義鄉村振興道路，健全城鄉融合發展體制機制，依靠改革創新壯大鄉村發展新動能，加快實現農業農村現代化。

1.推進農業供給側結構性改革。當前農產品供求結構矛盾相當突出，一方面部分農產品銷售困難、價格下跌，特別是糧食庫存過多，另一方面部分優質農產品供給不足，進口數量大幅增長。2017年我國谷物及谷物粉進口2559萬噸，數量增長16.4%、金額增長17.2%﹔進口大豆9553萬噸，數量增長13.8%、金額增長19.6%，這兩項合計就超過1.2億噸，相當於全國糧食產量的1/5。進口牛奶佔我國市場的四成左右，如果算上大量的海外代購，比例就更高。肉類、糖、棉花等都有不少進口。農產品供求的這些結構性矛盾和問題，突出反映了我國農產品質量不高、市場競爭力不強。要以加快推進農業由產量導向向質量導向轉變為目標，加大農業結構調整力度。《報告》提出，要培育新型經營主體，加強面向小農戶的社會化服務，鼓勵支持返鄉農民工、大中專畢業生、科技人員、退役軍人和工商企業等從事現代農業建設、發展農村新業態新模式。深入推進“互聯網+農業”，多渠道增加農民收入，促進農村一二三產業融合發展。

2.全面深化農村改革。推進鄉村振興，必須依靠深化農村改革，完善體制、創新機制，全面激活市場、激活要素、激活主體。土地問題是關系戰略全局的根本性問題之一，土地制度是國家的基礎性制度之一。要堅持農村土地承包關系穩定並長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農民吃上長效“定心丸”。適應新型城鎮化深入發展、農村人口大量轉移的新形勢，深化農村土地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革，在落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權，使農村大量的閑置宅基地和閑置農房等資源充分利用起來，拓展增加農民財產性收入來源。推進集體產權、集體林權改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。

3.推動農村各項事業全面發展。要繼續堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點放到農村，完善農村醫療、教育、文化等公共服務，改善供水、供電、信息和道路等基礎設施，縮小城鄉基礎設施和公共服務差距。《報告》還對開展農村人居環境整治、促進農村移風易俗、健全鄉村治理體系、培育鄉村振興人才等提出要求。要通過不懈努力，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

（六）扎實推進區域協調發展戰略

堅持區域協同、城鄉一體，完善區域發展政策，推進基本公共服務均等化，提高基礎設施通達程度均衡水平，逐步縮小城鄉區域發展差距，把各地比較優勢和潛力充分發揮出來，形成促進全國經濟發展的整體合力。

1.塑造區域發展新格局。革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展相對滯后，是制約區域協調發展的短板，必須加大對這些地區的支持力度，使其趕上全國發展的步伐。要大幅增加中央財政轉移支付，加快交通、水利、能源等基礎設施建設，實施好跨省區重點革命老區振興發展規劃，落實和完善支持新疆、西藏和四省藏區發展的政策舉措。京津冀協同發展、長江經濟帶發展和西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展，黨中央、國務院有明確部署，要切實抓好落實。我國在促進區域發展方面有很多戰略，這些戰略雖各有側重，但都是置於國家整體發展戰略框架之下的，相互之間有著緊密的內在聯系，是一個不可分割的有機整體。制定區域間差別化經濟政策必須在全國統一的制度和政策框架下統籌兼顧、綜合考慮。推動區域協調發展，最為重要的是健全統一市場，加強基礎設施互聯互通和公共服務共建共享，促進資源要素自由流動和高效配置。

2.提高新型城鎮化質量。這些年我國城鎮化發展很快，但也存在著不少矛盾和問題。比如，目前常住人口城鎮化率雖已達到58.5%，但戶籍人口城鎮化率剛剛超過42%，大量長期生活在城鎮的人員沒有享受“同城待遇”。《報告》強調新型城鎮化的核心在人，並圍繞這一核心提出了一系列促進新型城鎮化質量和水平提高的重要舉措。2018年再進城落戶1300萬人，加快農業轉移人口市民化。《報告》要求完善城鎮規劃，優先發展公共交通，健全菜市場、停車場等便民服務設施，有序推進“城中村”、老舊小區改造。加強排澇管網、地下綜合管廊、海綿城市等建設。要加強精細化服務、人性化管理，使人人都有公平發展的機會。

（七）積極擴大消費和促進有效投資

我國有13億多人口，正處在由中高收入向高收入邁進的階段，擁有世界上規模最大且不斷增加的中等收入群體，需求潛力巨大。擴大內需是我國發展的戰略基點。《報告》強調，要順應居民需求新變化擴大消費，著眼調結構增加投資，形成供給結構優化和總需求適度擴大的良性循環。

1.增強消費對經濟發展的基礎性作用。隨著人民群眾生活水平提高，對優質產品和服務消費需求日益提升。要適應消費需求變化，完善政策措施，改善消費環境，在擴大傳統消費的同時，推進消費升級。發展消費新業態新模式，推動網購、快遞健康發展。培育壯大消費新增長點，將新能源汽車車輛購置稅優惠政策再延長三年，全面取消二手車限遷政策﹔積極擴大信息消費，發展數字家庭、遠程定制、體驗分享等消費新模式，滿足數字生活新需求。要大力支持社會力量增加醫療、養老、教育、文化、體育等服務供給，既破除准入限制等壁壘，又在土地、稅收、信貸等方面加大政策扶持。同時，推動互聯網與服務業融合發展，提供更多優質便捷個性化服務。

2.發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。無論是培育新動能、創造新供給、推動高質量發展，還是防治污染、脫貧攻堅、補齊中西部地區基礎設施和民生領域的短板，都離不開投資，有效投資需求有很大潛力。我國總儲蓄率高，社會資金充裕，擴大有效投資也有條件。要繼續發揮政府投資引導作用，落實鼓勵民間投資政策措施，堅持國企民企一視同仁，營造穩定、透明、公平投資環境，在鐵路、民航、油氣、電信等領域推出一批有吸引力的項目，使民間資本進得來、能發展。

（八）推動形成全面開放新格局

面對國際環境新變化和國內改革發展新要求，要進一步拓展開放范圍和層次，完善開放結構布局和體制機制，以高水平開放推動高質量發展、助力全面深化改革，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢。

1.推進“一帶一路”國際合作。要按照共商共建共享原則，推動落到實處、見到實效。加強互聯互通合作，推動國際大通道建設，改善交通運輸設施條件﹔深化沿線大通關合作，加強政策規則標准三位一體“軟聯通”。我國具備制造產能和外匯儲備“雙優勢”，要擴大國際產能合作，帶動中國制造和中國服務走出去，實現互利共贏。創新對外投資方式，優化對外投資結構。著眼加快形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局，加大西部、內陸和沿邊開放力度，提高邊境、跨境經濟合作區發展水平，拓展開放合作新空間。

2.促進外商投資穩定增長。利用外資是我們的長期方針。利用外資不是簡單地引進資金，更重要的是獲取先進技術、管理經驗、市場機會、銷售網絡等。面對全球引資競爭加劇和國內利用外資疲弱的挑戰，《報告》要求加強與國際通行經貿規則對接，建設國際一流營商環境，並提出了一系列吸引外資的重大舉措。大幅放寬市場准入，全面放開一般制造業，擴大電信、醫療、教育、養老、新能源汽車等領域開放，特別是加大金融業開放力度，放寬或取消銀行、証券、基金管理、期貨、金融資產管理公司等外資股比限制，統一中外資銀行市場准入標准。提高外商投資便利化水平，簡化外資企業設立程序。為打造改革開放新高地，要高標准高質量推進自貿試驗區建設，賦予自貿試驗區更大改革自主權，探索建設中國特色自由貿易港。

3.鞏固外貿穩中向好勢頭。2017年我國進出口增長14.2%，扭轉了連續兩年負增長局面。2018年世界經濟繼續復蘇，全球貿易有望較快增長，但保護主義抬頭，不穩定不確定因素依然較多。《報告》從落實和完善進出口政策、提高通關便利化水平、改革服務貿易發展機制、培育貿易新業態新模式、推動加工貿易向中西部梯度轉移等方面，對外貿發展作出了部署。《報告》提出，要積極擴大進口，並出台下調汽車、部分日用消費品等進口關稅政策，表明了我國以更大力度開放市場的決心和行動。

4.促進貿易和投資自由化便利化。經濟全球化符合世界各國的根本利益，是不可逆轉的歷史潮流。《報告》強調，中國堅定不移推進經濟全球化，維護自由貿易，願同有關方推動多邊貿易談判進程。針對國際貿易中存在的爭端問題，《報告》指出，中國主張通過平等協商解決貿易爭端，反對貿易保護主義，堅決捍衛自身合法權益。

（九）提高保障和改善民生水平

立國之道，惟在富民。增進民生福祉是發展的根本目的，也是推動發展的強勁動力。《報告》指出，要在發展基礎上多辦利民實事、多解民生難事，兜牢民生底線，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

1.著力促進就業創業。就業是民生之本。2018年就業壓力仍然很大，其中高校畢業生820多萬人，再創歷史新高。要堅持就業優先戰略和積極就業政策，加強全方位公共就業服務，大規模開展職業技能培訓。深入實施高校畢業生就業創業促進計劃和基層成長計劃，扎實做好農民工、去產能分流職工、城鎮就業困難人員等群體就業和退役軍人安置工作。當前“互聯網+”、共享經濟等催生了大量新就業形態，要因勢利導，完善用工、社保等政策，充分釋放創業帶動就業的巨大潛力，使更加公平、更加充分的就業成為我國發展的突出亮點。

2.穩步提高居民收入水平。《報告》從促進居民收入增長和減輕稅負兩方面提出了措施。繼續提高退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金，將直接增加老年人收入﹔合理調整社會最低工資標准，有利於促進新就業人員特別是農民工群體增收﹔完善機關事業單位工資和津補貼制度，將使機關事業單位工作人員增收。在《報告》其他部分中，還有促進農民、科技人員、貧困人口增收的措施。提高個人所得稅起征點和增加子女教育、大病醫療等專項費用扣除等減稅措施，將使絕大多數群體受益。

3.發展公平而有質量的教育。針對義務教育發展不均衡問題，《報告》要求推動城鄉義務教育一體化發展，教育投入繼續向困難地區和薄弱環節傾斜，切實降低農村學生輟學率，抓緊消除城鎮“大班額”。針對全面兩孩政策實施后學前教育資源短缺問題，要加大支持力度，吸引社會力量舉辦托幼機構，加強師資培養培訓，實行更加有效的督導監管。適應高質量發展的要求，著力辦好職業教育和技能培訓，鼓勵企業等社會力量舉辦高質量的職業教育，解決好勞動力素質和結構與之不相適應、特別是高技能人才嚴重短缺等問題。以經濟社會發展需要為導向，優化高等教育結構，加快“雙一流”建設，支持中西部建設有特色、高水平大學。

4.實施健康中國戰略。健全醫療衛生服務體系和全民基本醫保，抓好重大疾病防控，推進分級診療和家庭醫生簽約服務，利用互聯網、大數據等創新醫療服務，是保障人民健康的重點工作。《報告》提出，提高基本醫保和大病保險保障水平，居民基本醫保人均財政補助標准再增加40元，一半用於大病保險。針對當前醫生、護士等人才緊缺問題，《報告》要求加大醫護人員培養力度，加強全科醫生、兒科醫生隊伍建設。《報告》還對支持中醫藥事業傳承創新發展、創新食品藥品監管方式、開展全民健身等作出部署。

5.更好解決群眾住房問題。要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實地方主體責任，繼續實行差別化調控，建立健全長效機制，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購並舉的住房制度，讓廣大人民群眾早日實現安居宜居。政府在住房方面的職責是保基本，《報告》中提出一系列保基本的舉措。包括啟動新的三年棚改攻堅計劃，共改造1500萬套棚戶區，2018年開工580萬套﹔加大公租房保障力度，對低收入住房困難家庭要應保盡保，將符合條件的新就業無房職工、外來務工人員納入保障范圍。

6.強化民生兜底保障。這事關社會公平正義，也是政府義不容辭的責任。《報告》有針對性地提出了保障措施，包括穩步提高城鄉低保、社會救助、撫恤優待等標准，發展居家、社區和互助式養老，關心幫助農村留守兒童，加強城鄉困境兒童保障，做好傷殘軍人和軍烈屬優撫工作，加強殘疾人康復服務，健全社會救助體系。

進入新時代，政府工作責任重大、使命光榮，要有新氣象新作為。《報告》強調，要牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護習近平總書記核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，落實全面從嚴治黨要求，加強政府自身建設，深入推進政府職能轉變，全面提升履職水平，為人民提供優質高效服務。（作者系國務院研究室主任，本文是作者撰寫的2018年《政府工作報告》解讀文章，刊發時有刪節)