為鄉村振興戰略做好土地制度政策支撐

土地是人類最基本的生產生活資料和賴以生存的空間載體，土地制度是國家的基礎性制度。改革開放以來，我國發揮土地制度特有優勢，有力推動了工業化、城鎮化進程。實施鄉村振興戰略，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，同樣離不開土地制度的支撐保障。當前，主要問題是農民土地財產性收入實現不充分、土地增值收益用於“三農”不足、建設用地安排“重城輕鄉”等，現在已經到了解決土地增值收益“取之於農、用之於城”的問題，破解農村自己的地“不能用、用不好”困局的時候了。對此，習近平總書記、李克強總理在中央農村工作會議上都提出明確要求，2018年中央1號文件作出具體部署，國土資源部一直緊密結合職能，主動謀劃、大力推動中央決策部署的貫徹落實。

一、深入推進農村土地制度改革，為鄉村振興提供基礎制度支撐

農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，是黨的十八屆三中全會部署的重大改革事項。習近平總書記多次強調，農村土地制度改革關乎城鎮化、農業現代化進程，要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。在十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議審議拓展宅基地制度改革試點范圍時，總書記又強調，要平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復制可推廣經驗。2014年12月31日中辦、國辦發文啟動改革以來，試點已在33個縣（市、區）推開。3年多來，改革在促進農業農村發展和農民增收方面取得明顯成效，也為鄉村振興戰略實施奠定了良好基礎。

（一）完善土地征收制度

土地征收制度改革主要任務有3項：一是縮小土地征收范圍，二是規范征地程序，三是完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。目標是建立完善程序規范、補償合理、保障多元的征收制度。

從各地改革實踐看，改革前后突出變化是，“征地協商和補償安置”在程序上前置，即必須先與被征地的村集體經濟組織中絕大多數成員就補償標准等內容達成書面協議、征地補償安置資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序，以更利於被征地農民權益保護。

通過改革，補償方式趨於多元化，對被征地農民的保障力度明顯加大。河北定州市改革前主要是貨幣補償，統一按5.4萬元/畝的綜合區片價補償。改革后則實行三重保障：一是貨幣補償，標准提高到7.34萬元/畝﹔二是糧食補貼，每年每畝補貼800斤小麥、1000斤玉米或按當年市場價折換現金兌付﹔三是養老保險，允許被征地農民自主選擇、隨時參保城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險，給予每人每畝2萬元的參保補貼。

（二）建立集體經營性建設用地入市制度

集體經營性建設用地入市改革主要任務有3項：一是完善集體經營性建設用地產權制度，二是明確入市范圍和途徑，三是建立健全市場交易規則和服務監管制度。目標是建立同權同價、流轉順暢、收益共享的入市制度。總體看，這項試點推進較快，相應的制度安排和規則體系已逐步完善。

1.逐步實現同地同權同價，建設城鄉統一的土地市場。把“同權”作為“同價”的前提，賦予集體經營性建設用地使用權與國有建設用地使用權同等權能，在同一市場中運行，市場交易規則、服務監管機制和交易平台也與國有建設用地基本相同，從而形成了城鄉一體的土地市場。通過改革，企業、銀行、資本市場對集體經營性建設用地接受程度顯著提高。江蘇武進雷利電機公司通過出讓方式取得集體經營性建設用地后，於2017年6月2日在深交所A股IPO上市，實現了集體建設用地與國有建設用地在資本市場同權同價“零的突破”。

2.加強了企業特別是小微企業用地保障，促進了農村產業融合發展。相對國有建設用地，集體經營性建設用地具有地塊小、成本低、取得快的優勢，受到小微企業和新產業新業態的普遍青睞。浙江德清洛舍鎮東衡村眾創園項目，就是通過集體經營性建設用地調整入市，將原先的小碼頭、小礦山、小化工等用地，拆除復墾后集中起來打造的鋼琴小鎮。

3.顯化了農村土地價值，增加了集體和農民收益。浙江德清通過這項改革試點，集體收益1.8億元，惠及10萬余農民。廣西北流農民能獲得入市總收益17.15萬元/畝，比改革前的征地補償增長13.2%。

（三）改革完善宅基地制度

宅基地制度改革主要任務有4項：一是改革完善宅基地權益保障和取得方式，二是探索宅基地有償使用制度，三是探索宅基地自願有償退出機制，四是完善宅基地管理制度。目標是建立依法公平取得、節約集約使用、自願有償退出的宅基地制度。不少地方以此為抓手，推動農村發展呈現出新氣象。

1.保障了農民“戶有所居”用地。江西余江縣通過“宅改”試點騰退的宅基地，不僅保障了這兩年90%的農民建房，還可以保障未來10~15年農民建房。浙江德清東衡村集中建設中心村，每戶佔地由原來的140平方米縮減到87.5平方米，節約100多畝土地統一建設中心村基礎設施。

2.增加了農民財產性收入。各試點地區積極探索農房抵押、出租、合作開發等途徑，不斷顯化宅基地財產權益。浙江德清通過盤活存量宅基地改造民宿530家，每戶年均增收5萬多元。安徽金寨將退出的宅基地作為增減挂鉤節余指標在省域內流轉，總收益近53億元。

3.推動了鄉村治理體系建設。江西余江在全縣1040個自然村建立村民事務理事會，賦予其宅基地分配退出、農房抵押貸款、收取有償使用費等12項權力和15項職責，把村民自治組織的主體作用落到實處，極大增強村黨支部、村委會、集體經濟組織的凝聚力，有效激發了群眾參與宅基地改革的熱情。

2018年，自然資源部將按照中央要求，結合“三塊地”改革試點，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索基於權利束下的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時，堅持不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。