為鄉村振興戰略做好土地制度政策支撐【2】

二、加大用地政策支持力度，助推農村一二三產業融合發展

習近平總書記在黨的十九大報告中強調指出，要促進農村一二三產業融合發展。2017年中央1號文件提出，探索建立農業農村發展用地保障機制，重點支持農村三產融合發展。2018年中央1號文件提出“構建農村一二三產業融合發展體系”。當前，我國農業農村發展進入新的歷史階段，必須順應新形勢新要求，深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能，做好新時期農業農村發展用地保障工作。2017年年底，《關於深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》（以下簡稱《通知》）出台，進行了多方面用地政策創新。

（一）強化規劃對農村各業用地的科學引導安排

土地利用總體規劃是優化配置土地資源，協調各業各類用地規模、結構、布局和時序的核心手段，是實行土地用途管制、保障產業健康發展的重要依據。一方面，土地利用總體規劃優先安排農村基礎設施和公共服務設施用地，優先做好農業產業園、科技園、創業園用地保障，並充分考慮農村地區地域廣闊、布局分散的特點，給予地方一定彈性空間，允許鄉（鎮）土地利用總體規劃預留不超過5%的規劃建設用地指標，用於零星分散的單獨選址農業設施、鄉村設施等建設。另一方面，因地制宜編制村土地利用規劃，統籌農業農村各項土地利用活動，優化耕地保護、村庄建設、產業發展、生態保護等用地布局，細化土地用途管制，引導農村形成生態環境優美、農田集中連片、村庄集約緊湊的田園景觀風貌。

（二）統籌增量存量加大用地保障

目前，農村建設用地寬打寬用、利用效率低的情況普遍存在。根據土地變更調查結果，2016年全國村庄建設用地佔全部建設用地的49%，農村人均建設用地遠超國家標准。《通知》規定，在年度土地利用計劃中安排一定比例，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。同時把著力點放在存量挖潛上，鼓勵利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用於小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業，對盤活存量成效突出的市、縣，給予新增建設用地計劃指標獎勵。

（三）進一步完善設施農用地政策

設施農用地分為生產設施、附屬設施以及配套設施用地，具有布局分散、使用周期短、類型界定模糊等特點。隨著現代農業進一步發展，既需要繼續加大支持力度，也需要嚴格監管。

《通知》進一步擴大了設施農用地范圍。將農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由於農業規模經營必須興建的配套設施，包括看護類管理房用地（單層、佔地小於15 m2），臨時性農產品晾晒、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地（原則上佔地不得超過400m2），在不佔用永久基本農田的前提下，納入設施農用地管理，無須辦理農用地轉用審批手續，便捷項目用地。同時，強化監管。明確省縣兩級職責，省級管理部門重點在設施農用地的規劃安排、選址要求、使用周期，以及使用結束后恢復原狀的保障措施上﹔縣級部門負責具體監管，設立設施農用地標示牌，接受群眾監督。設施農用地信息必須納入信息化綜合監管平台，加強土地執法監察和土地督察，嚴禁以設施農用地之名行非農建設之實。

（四）鼓勵農村土地復合利用

農村一二三產業融合發展必然要求土地利用的復合性和多樣性。為此，《通知》提出在不破壞耕作層的前提下，農業結構調整仍按耕地管理﹔鼓勵農業生產和村庄建設等用地復合利用﹔在充分保障農民宅基地用益物權、防止外部資本侵佔控制的前提下，探索集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。

保障農村產業融合發展，並不意味著要在農村實行規模擴張，大量新增建設用地。農村的發展，必須堅持底線思維，確保在不佔用永久基本農田、不突破建設用地規模、不破壞生態環境和人文風貌的前提下開展。

三、大力推進土地綜合整治，打造鄉村振興的抓手平台

習近平總書記指出，山水林田湖草是一個生命共同體，要統籌山水林田湖草系統治理。經過多年實踐積累，土地綜合整治已成為優化國土空間開發格局、提升國土利用質量效率、打造“山水林田湖草生命共同體”的重要手段。一些地方結合實際探索出新的土地綜合整治模式，如浙江杭州西湖區雙浦鎮開展“全域土地綜合整治”，為推動農村人居環境整治、促進鄉村振興蹚出了新路子。

（一）推進土地綜合整治，統領在規劃

過去農村用地格局混亂，邊角地、插花地雜亂無序分布，存在著耕地碎片化、村庄建設無序化、土地產出低效化、環境趨於惡化等問題。現在一些地方吸取教訓，把規劃作為治理問題的良方，取得較好效果。杭州雙浦鎮在推進“山水林田湖路村”全要素綜合整治前，精心編制了全域土地整治規劃，統籌安排耕地開發利用、美麗鄉村建設、村鎮環境治理、產業集聚升級、生態環境修復、公益設施配套等工程，既可促進各類用地合理布局，又能保障農村新產業新業態、基礎設施和農民生活用地，打造宜居宜業宜游的美麗鄉村。

（二）推進土地綜合整治，關鍵在統籌

要統籌農用地整理、建設用地整理、環境整治和生態修復等，科學安排農村各項土地利用活動。一是在保証永久基本農田、優質耕地不減少的前提下，促進農業用地集中連片、數量不減少、質量有提高，農業生產格局更加優化。二是在保証建設用地總量不增加的前提下，推動產業用地布局更加合理，農民住房、基礎設施和公共服務設施等人居環境明顯改善。三是在修復治理基礎上，保護和改善生態環境，統籌推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治，開展損毀土地復墾，加強土地生態保護和建設，保護綠色鄉村。

（三）推進土地綜合整治，支撐在政策

2017年中央1號文件明確提出，改進耕地佔補平衡管理辦法，建立高標准農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減挂鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。這項政策“含金量”很高，既能提高補充耕地質量、保護生態環境，也能緩解耕地佔補平衡壓力，還能拓寬鄉村振興的資金籌措渠道，可謂“一石多鳥”。目前，國土資源部會同有關部門，按照國務院要求，已經制定了具體實施辦法，爭取盡快實施。

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，也是新時代“三農”工作的總抓手，是農業強、農村美、農民富的關鍵所在。國土資源部將認真貫徹落實黨中央國務院決策部署，全面跟進政策措施，充分發揮國土資源要素、政策的基礎支撐保障作用，爭取在推動鄉村振興戰略實施中有更大作為，做出更大貢獻。（作者系自然資源部黨組成員、副部長）