從農村改革四十年看鄉村振興戰略的提出【2】

二、中央為何此時提出實施鄉村振興戰略

習總書記在2017年年底中央農村工作會議上的重要講話、2018年中央發出的一號文件中都明確回答了這個問題。筆者個人認為，最重要的原因，一是我國的基本國情，二是我國經濟社會發展現階段的基本特征。

（一）我國的基本國情決定了鄉村不能衰敗

城鎮化是國家實現現代化的必由之路和強大動力，這是已被各國實踐証明了的規律。但是，世界各國的資源稟賦、人口規模、發展水平、社會制度等各不相同，在現代化過程中人口城鄉分布的格局和變化必然有很大差別，因此不能簡單對別國的經驗照抄照搬。提出振興鄉村，絕不是不要城鎮化，也不是要把城鄉發展對立起來，而是要從我國的實際出發，科學引領我國現代化進程中的城鄉格局及其變化。

2016年年底世界上超過1億人口的國家有13個，其中亞洲7個：中國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉、日本、菲律賓﹔非洲2個：尼日利亞、埃塞俄比亞﹔北美洲2個：美國、墨西哥﹔南美洲1個：巴西﹔歐洲1個：俄國。這13個國家中已經成為經濟發達國家的隻有美國和日本兩個。但是，美國總人口3.2億，不足我國的零頭﹔日本總人口1.2億，不足我國的十分之一。世界上所有經濟發達體的人口都加在一起，大概是10億人。因此，人口超過10億的國家如何實現現代化，這在世界上還沒有先例，當然也沒有現成的經驗。路怎麼走，隻能靠我們自己去探索。隨著城鎮化的推進，農村人口必然逐步減少，有些村庄也會因各種原因而逐步消失，但這是一個漸進的歷史過程。更由於城鄉之間在經濟、社會、文化、生態等方面具有不同的功能，城鄉之間隻有形成不同功能的互補，才能使整個國家的現代化進程健康推進。因此不管城鎮化發展到什麼程度，鄉村都不可能被消滅。我國的特殊性則在於人口總規模巨大，即使鄉村人口的比重降到30%以下，但總量仍將達到幾億人。有著幾億人生活的地方怎麼能不把它建設好？如果城鄉差距過大，怎麼能建成惠及全體人民的全面小康社會和現代化國家？因此，實現鄉村振興是由我國國情所決定的必然要求。

習近平總書記2013年12月12日在中央城鎮化工作會議上的講話指出：在人口城鎮化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在2013年12月23日中央農村工作會議的講話中指出：必須看到，我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農村，即使將來城鎮化水平到了70%，還會有四五億人生活在農村。為此，要繼續推進社會主義新農村建設，為農民建設幸福家園和美麗鄉村。在2017年12月28日的中央農村工作會議上，習近平總書記就實施鄉村振興戰略作重要講話時，再次闡述了他的這一觀點，可見總書記對這一問題的判斷和認識是一貫的。

一個國家的國土面積和人口規模，往往對它的城鎮化道路和人口的城鄉分布會有很大影響。我國民國時期的學者吳景超在1937年出版的《第四種國家的出路》一書中就分析到這個問題。他把世界各國分為四大類，一是人多地少，農業人口比重低，如西歐國家﹔二是人少地多，農業人口比重低，如美國、加拿大、澳洲等﹔三是人少地多，農業人口比重較高，如蘇聯﹔四是人多地少，但農業人口比重很高，如中國、印度及大多數亞洲國家。他認為，這第四類國家要實行現代化，難度最大，非走自己獨特的道路不可！

此外，在對城鎮化問題進行國際比較時，至少還有三個問題值得注意。第一，各國的城鎮化具有不同的具體形式。既有大集中、小分散的，如日本，東京地區居住著約佔全國四分之一的人口﹔韓國的首爾地區居住著約佔全國一半的人口。也有大分散、小集中的，如德國，有60%的人口是居住在兩萬人以下的小鎮上。第二，各國城鎮化的統計口徑各不相同。如按世界銀行的統計，2016年日本人口城鎮化率為92%。但日本認為這是按“市”的行政區域作的人口統計，而日本自身的統計中沒有“城鎮化率”這個指標，它使用的是“人口密度”的指標：每平方公裡人口密度達到4000人以上、集聚的總人口超過5000人即為“人口集聚區”。目前，日本全國居住在“人口集聚區”范圍內的人口，約佔70%。第三，在人口城鎮化率不斷提高的過程中，不少國家和地區都在關注如何保持鄉村的活力。如韓國搞過“新村運動”，日本搞了“鄉村重建”計劃，我國台灣省也在2010年制定了“鄉村重生條例”，目前仍在實行。所以總書記在2017年年底的中央農村工作會議上講：我國實施鄉村振興戰略也是為全球解決鄉村問題貢獻中國智慧和中國方案。

（二）我國發展的階段性特征要求鄉村必須振興

經過改革開放以來的快速發展，我國經濟增長已經進入了“新常態”，這意味著經濟的增速會適當放緩，但對發展的質量要求會更高。我國城鎮化的進程也必須跳出在高增長時期形成的思維慣性，主動適應這種變化。2017年我國戶籍人口的城鎮化率為42.35%，比常住人口城鎮化率低約16個百分點，這就意味著有2.3億農業戶籍的人口雖已在城鎮居住和生活，但尚未落戶城鎮。按“十三五”規劃要求，到2020年年底，將有1億已經在城鎮定居的農民工及其家屬落戶城鎮。但這同時也表明，現已進城的農業人口中，多數人到2020年年底還不能在城鎮落戶，何況今后還會有農業人口陸續進入城鎮。因此解決好這個問題，正如總書記講的那樣：要有足夠的歷史耐心。

我國發展已經進入了新時代，現階段我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，而這種發展的不平衡不充分，突出反映在農業和鄉村發展的滯后上。因此黨的十九大報告提出要堅持農業農村優先發展，要加快推進農業農村現代化。

解決我國的“三農”問題，要靠城鎮化，但也不能隻靠城鎮化。一段時間以來，存在著這樣一種認識，認為“三農”問題要靠城鎮化來解決，隻要讓農民都進了城，“三農”問題自然就解決了。這樣的看法不符合我國的實際。我國的農業、農村、農民將永遠存在，因此，農村發展除了借助外力之外，還必須發揮自身內在的活力。經濟增速放緩、結構升級，對勞動力的需求出現了明顯變化，所以農民工外出就業的增速放緩了﹔但居民收入增長，達到小康水平后必然會產生出許多新的需求，這就為農村創造新的供給提供了極大的機遇。為什麼會有農民工返鄉創業？為什麼農村會發展新產業、新業態和實行一二三產業融合發展？就是農業、農村、農民在適應新形勢，這也說明鄉村振興有其內在的客觀要求。改革以來，為解決農民就業問題，有過鄉鎮企業異軍突起，有過民工潮，而現在則要通過農村的產業興旺為農民開辟“第三就業空間”——通過產業融合和發展新產業、新業態為農民在鄉村提供主要不依賴於單純農業的就業崗位。

實施鄉村振興，就必須全面、客觀地看待當前農村的現狀，比如關於農村的“空心化”、“老齡化”問題。據國家電網公司對其經營區域內居民房屋空置率（年用電量低於20千瓦時）的統計，城鎮居民房屋空置率為12.2%（其中大中城市為11.9%，小城市為13.9%），而鄉村居民住房空置率為14%。據第三次農業普查的結果，在農業經營人員中，男性佔52.5%，35歲以下人員佔19.2%，36~54歲的人員佔47.3%，55歲及以上人員佔33.6%。這是動員了近400萬人，逐村、逐戶填報了2.3億份農戶普查表的匯總結果。我國農村各地的情況差別很大，對農村現狀的了解必須全面，不能以偏概全、人雲亦雲。

更重要的是，農業生產有其自身的特殊規律。馬克思講，農業中生產時間與勞動時間的不一致，是農民從事副業生產的自然基礎。隨著農業機械化的普及和農業社會化服務體系的健全，農民在大宗作物生產上的勞動強度逐步降低，勞動時間不斷減少，既使得老人、婦女比以往更能勝任日常的田間管理，又使得青壯年勞動力獲得了更充裕的外出就業時間。這是技術進步背景下農業生產規律出現的新特征，對農民增收具有積極意義。如果能使農民利用好比以往更充裕的剩余勞動時間，在農村創造新的供給、滿足城鎮居民新的需求，那意義就更大，而這也正是實施鄉村振興戰略的本意所在。

三、實施鄉村振興戰略值得注意的若干制度性問題

如何實現鄉村振興，習近平總書記的講話和一號文件中都已作了明確部署，這裡對幾個值得注意的制度性問題，談一點個人的看法，供參考。

（一）關於鞏固和完善農村基本經營制度

習總書記講，農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度。他還講，堅持農村基本經營制度，不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求，具體講，有三個要求。第一，堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的“魂”，是農村基本經營制度的基礎和本位。第二，堅持家庭經營的基礎性地位。這集中體現在農民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農民家庭的土地承包地位。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭自己經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營。但不論如何流轉，集體土地承包權都屬於農民家庭。第三，堅持穩定土地承包關系。農村現有土地承包關系要保持穩定並長久不變，黨的十九大報告又明確了農村二輪土地承包到期后再延長30年。要看到，隻有土地承包關系長久不變，才能實行“三權分置”。對農民土地承包經營權實行確權、登記、頒証后，農戶流轉承包土地的經營權才能踏實、放心。同時，農民承包土地的經營權是否流轉、怎樣流轉、流轉給誰，隻要依法合規，都要讓農民自己做主，任何個人和組織都無權干涉。

這裡有一個值得深入研究的問題，就是關於“流轉”的概念。我國農村土地在私有制時代，土地租賃現象就長期存在。“流轉”與“租賃”是什麼關系？1984年中央一號文件明確把土地承包期延長到15年后，同時做出了自留地、承包地不准買賣、不准出租、不准轉作宅基地和其他非農業用地的規定。其他兩個“不准”好理解，到現在也是如此。而不准出租，這是當時歷史背景下的認識。但實際上，在農村人口流動、分工分業不斷發展的背景下，土地經營權的租賃就具有必然性。但政策規定不准“出租”，因此就逼出了“流轉”這個概念。但承包土地經營權的流轉，本質上應該就是承包土地經營權的出租。如今30多年過去了，對“流轉”這個概念應當做出清晰的界定，否則容易混淆財產關系，不利於保障農民的合法權益。

（二）關於深化農村集體產權制度改革

除了享有公民權以外，我國農民還享有農村集體經濟組織的成員權，這主要體現在三方面：一是集體土地承包權，二是宅基地使用權，三是集體資產收益分配權。集體產權制度改革必須首先明確農村集體經濟組織的基本性質。依據法律規定，集體經濟所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有。因此，農村集體經濟組織有兩大基本特征：一是集體的資產不可分割到個人﹔二是集體組織成員享有平等權利。從這兩個基本特征不難看出，首先，農村集體經濟組織並不是共有制經濟組織。因為法律規定，共有資產可以分割到人，也可以轉讓共有人持有的資產份額，因此共有制經濟的實質是私有經濟。有些同志說，集體產權制度改革，使農村集體經濟組織的資產從“共同共有”變成了“按份共有”。這不正確，因為無論“共同共有”還是“按份共有”，都屬於共有制經濟，而不是我國農村的集體經濟。其次，農村集體經濟組織也不是公司、企業性質的經濟組織。法律關於公司、企業發起、設立的規定完全不同於農村集體經濟組織。在現實生活中，公司、企業破產、兼並、重組等情形不可避免，但農村集體經濟組織顯然不可能發生此類情形。因此，有條件的農村集體經濟組織可以依法設立公司、企業，並依法從事經營活動和承擔市場風險。但農村集體經濟組織本身不能改制為公司企業。

此外，在集體產權制度改革中，由於提倡實行“股份合作制”，於是就頻頻使用“股份”這個概念。但黨和國家從來沒有講過要把農村集體經濟組織改制為股份制經濟組織。因此關於“股”的概念就要討論清楚。一般意義上的“股”，代表的是資產，持有者有權依法對自己持有的“股”進行處置。但集體產權制度改革中出現的所謂“股”，其實只是指每個成員在集體資產收益中的具體分配份額，因為集體的資產是不可分割給個人的。對於“股”，農村基層作為約定俗成的口頭表達，問題不大。但在制定政策和法律時應當對此有清晰、規范的表述，否則容易混淆農村集體經濟組織的性質。

（三）關於實現小農戶和現代農業發展有機銜接

東亞地區很多國家的農業經營都以小農形式存在，這是由國情所決定的。習近平總書記2016年4月25日在安徽省小崗村就深化農村改革所作的講話中明確指出：一方面，我們要看到，規模經營是現代農業發展的重要基礎，分散的、粗放的農業經營方式難以建成現代農業。另一方面，我們也要看到，改變分散的、粗放的農業經營方式是一個較長的歷史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在歷史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動。他說，我多次強調，農村土地承包關系要保持穩定，農民的土地不要隨便動。農民失去土地，如果在城鎮待不住，就容易引發大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的。這是大歷史，不是一時一刻可以看明白的。在這個問題上，我們要有足夠的歷史耐心。他在此前還曾強調過：創新農業經營體系，不能忽視了普通農戶。要看到的是，經營自家承包耕地的普通農戶畢竟仍佔大多數，這個情況在相當長時期內還難以根本改變。據第三次農業普查的數據，2016年，實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉面積3.9億畝，佔實際耕種面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經營。

有條件也符合農民意願的地方，當然應當引導承包耕地的經營權流轉、集中、發展適度規模經營。但農民願意流轉耕地的經營權，前提是要有更好的就業和收入，因此，發展規模經營，與其說是地的問題，不如說是人的問題。鑒於小農戶還將長期存在的客觀現實，才需要研究如何實現小農戶與現代農業發展有機銜接的問題。這方面各地都有很多好的做法和經驗，如興辦合作社，公司加農戶，土地托管、代耕，向農戶提供完善的農業社會化服務等，要因地制宜地總結和推廣成熟的經驗。同時還要看到，除了要求土地密集型生產的大宗農產品外，並非所有的農產品生產都需要大規模的土地集中。從我國耕地分布的實際狀況看，也並非所有的耕地都適合規模經營，關鍵是要向小農戶的生產提供優良品種、栽培技術、儲運營銷和其他各種適合於他們的服務。更重要的是，正像總書記所指出的那樣：放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。

總之，小農戶迄今為止仍然是我國農業經營的基本面，這不是偏愛小農戶，而是客觀現實。在發展現代農業的進程中，我們的功夫要更多地用在總書記所講的創造改變分散、粗放的農業經營的條件上，這樣才能走出一條中國特色的農業現代化道路。（作者系全國人大農業與農村委員會主任）