城市核心區社區治理模式創新研究

[摘要]作為一種獨特的社區形態，城市核心區社區由於在區位、人才、資源和流動性等方面的獨特性，相對於一般社區治理而言呈現更加復雜化特征。通過對Z街道典型案例的剖析，描述並剖析了城市核心區社區治理的過程和機制，並在此基礎上勾勒出城市核心區社區治理的“多元分類合作網絡”模式及其完善之策。

城鎮化的推進和創新社會治理體制的實施，推動著城鄉社區治理朝著多樣化和精細化方向發展。城市核心區由於在區位、資源和服務等方面的優勢，在社區治理過程中面臨著更多的壓力與挑戰。基於對北京市海澱區Z街道的調研和訪談，本文嘗試對城市核心區社區治理進行探討。

一、城市核心區社區治理：理論背景與現實難題

（一）理論背景

社區治理必須建立在一定的類型學分析基礎之上，才能抓住關鍵，有的放矢。根據滕尼斯對社區的界定，地域范圍和關系網絡是社區的兩大基本屬性。從地域范圍來說，按照城市的空間布局以及功能定位，約翰•弗裡德曼提出城市核心—邊緣理論，核心區域由於聚集大量產業、人才、資本等資源，形成獨特的社會資本，一方面能夠促進社區治理，另一方面也對社區治理能力提出更高的要求﹔從關系網絡來看，現代城市社區一般都由商品房小區組成，不同於傳統社會背景下的熟人社會，很大程度上具有陌生人社會的特征。這樣一群彼此陌生、但是又生活在一個共同體內的個體，如何才能把自己組織起來，形成“有機團結”的關系網絡，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為形態的情況下，取得持久的共同收益，成為社區治理的關鍵。相應地，城市核心區域小區治理的理論問題就在於：如何有效整合核心區社區獨有的關系網絡和各種資源，促進規范、態度、共識、信任等社會資本的形成與發展，進而完善和提高社區治理體系和治理能力，達致社區的善治。

（二）現實難題

改革開放以來，隨著國家經濟的快速發展、城市化的快速推進以及人口流動的快速增加，城市社區由以往單位制轉型而來的單一社區類型逐漸多元化，大量商品房小區成為社區的主要形態，由此帶來人口的異質化以及社區管理問題層出不窮。處於城市核心區的小區更是因為資源的聚集和人口的匯集而凸顯治理難題，主要表現為社區群眾日益增長的物質文化生活多樣化需要和社區有限的公共服務提供能力之間的矛盾。

具體來說，體現在以下三個方面：一是從需求主體上看，城市核心區往往是整個城區政治、經濟和文化的核心，各方面的核心拔尖人才匯集，他們在為各自單位提供知識貢獻的同時，也對所在社區提出了多元化的需要。二是從需求內容上看，一方面，生活在城市核心區的高端人才對於社區基礎設施、生活服務設施、社會交往平台和文化社會環境提出了比較高的要求﹔另一方面，社區也必須考慮為整個城市正常運轉而工作的社會各階層的中端和基本需求。三是從公共服務提供主體和機制上看，單一的社區主體難以捕捉多樣化的需要，更難以提供全方位的服務。如何調動各方面的力量，進行資源整合、優勢互補，形成社區公共產品和公共服務的多中心生產機制是社區治理創新的核心議題之一。

二、Z街道社區治理創新的實踐探索

（一）Z街道現狀及主要特點

Z街道地處國家自主創新示范區核心區，轄區面積5.28平方公裡，實有人口19.6萬，現有社區30個。轄區聚集國家級科研院所28家，法人單位18265家，匯集5000多名科學家和近萬名科研人員，兩院院士130余位，有著科學高地、人才重地、商業旺地、文化源地的稱謂，是北京市乃至全國較為集中的科學家、企業家、知名學者、專家和老干部生活區。該地區科研院所多，高學歷人員集中，民主意識和法制觀念強﹔科技企業多，企業管理人才集中，競爭意識和創新活力強﹔兩院院士和人大代表（政協委員）多，意見引領作用突出﹔明星藝人多，社區認同作用明顯﹔居民文化程度高，參與意識強，對政治經濟和精神文化的需求呈多樣化態勢，為社區服務和治理提供了寶貴的社會資本。同時，該地區既具有豐富的傳統文化旅游資源，又具有大量的現代化商旅服務設施和機構，每天吸引眾多流動人口來此旅游、休閑、購物、娛樂，為社區的服務和治理提出了更高的要求。

（二）Z街道社區治理創新實踐

1.總體思路。立足於社區多元主體的現實，Z街道提出“社區小天地，民生大舞台”的總體思路，以黨建創新為引領，以示范創建為契機，變被動應對為主動服務，變靜態管理為動態治理，通過構建不同類別的開放平台和體制機制，整合社區內政治、經濟、文化、教育、媒體、演藝界等知名人士、專家學者和意見領袖等資源，參與社區事務，進行公共治理，構建多元分類的合作治理網絡。

2.實施過程和基本做法。一是黨建創新引領，增強社區治理和服務創新凝聚力。這方面的主要做法包括：（1）構建合作聯盟推進服務聯動。Z街道與中科院科研院所的黨組織建立區域合作聯盟，簽訂共駐共建、共建共享框架協議，建立街道與駐區單位雙向服務、雙向互動的聯絡機制，共同搭建“社會管理綜合治理”平台，定期召開協調會議，共同制定地區環境整治和綜合治理行動方案，切實解決一系列事關居民群眾利益的重點難點問題。（2）強化非公黨建拓展服務空間。進一步加強非公企業黨組織組建工作力度，成立Z地區非公企業聯合黨委。按照有利於改進黨員教育管理方式、充分發揮黨組織和黨員作用的原則，根據某大廈的企業規模情況、黨組織建設情況、黨員基本情況，建立某大廈聯合黨委，統一領導大廈內非公企業黨建工作。通過該聯合黨委，孵化4家非公企業成立黨組織﹔將1336家企業按社區劃分成30個網格，形成街道、社區、樓宇共同做好非公黨建的良好局面，不斷擴大工作覆蓋面。（3）建立“雙聯”制度延伸服務觸角。以在職黨員“雙報到”活動和群眾路線教育實踐活動為契機，深入推進黨組織服務觸角延伸。通過開展黨員設崗定責，送溫暖慰問困難群眾，“亮身份、比奉獻”等多項公益服務和志願活動，切實發揮黨組織的集聚引領作用，增強黨組織的凝聚力和向心力。

二是成立協會和社會組織，提高社區治理合力。形成“樞紐型協會組織+社會組織+志願者”格局，吸納各界精英參與社區治理。（1）成立企業聯合會、文化建設聯合會和社會工作聯合會“三駕馬車”，擔任樞紐型社會組織的角色，對區域內的經濟、政治、文化和社會精英進行整合，通過集聚專業優勢，先后推出“Z”牌午餐進樓宇、“Z科技藝術節”進社區、公益服務進社區等活動，改變過去政府唱“獨角戲”的現象，實現了多元主體共同參與社區治理。（2）大力發展社會組織。地區現有各類社會組織150余支，這些社會組織通過整合社會力量和開展活動方式強化服務，廣泛調動轄區居民群眾參與社區治理和服務的積極性，努力促進地區政治、經濟、文化、社會“四位一體”協調發展。（3）大力支持志願隊伍和志願工作。深化志願服務模式，廣泛發動居民群眾參與愛心助老、環境整治、安全維穩等社區服務，讓其真正成為社區的建設者和受益者。

三是創新基層協商民主，引導公民有序參與社區治理。這方面的主要做法包括：（1）社區居委會直選。2015年第九屆社區居委會換屆選舉，Z街道24個社區採取戶代表選舉方式，6個社區採用全體選民直選方式，且全民直選社區類型涵蓋流動人口較多的平房區、老舊社區、單位型社區、含商務樓宇社區、混合型社區等，為下一步全面擴大全體選民直選范圍奠定基礎，讓更多社區群眾真正參與到基層選舉中來，增強了社區居民的民主意識，推動了基層民主政治建設。（2）動員社區重要力量，舉行政策論証會、民生懇談會、民意聽証會等。聘請熱心社區建設的人士擔任專項工作監督員，強化他們“社區事情共同謀劃，社區事業共同推進、社區願景共同實現”的主體意識，形成“政府搭台、居民唱戲”的局面，定期召開座談會，聽取居民意見，全力營造“共謀、共建、共管、共評、共治、共創”的濃厚氛圍。

四是探索“一體化聯動”綜合執法，提高社區治理執行力。（1）變分散執法為統一管理，開展“組團式執法服務”。成立Z地區綜合執法管理中心，下設中心辦公室、三個綜合管理工作組和一個應急保障工作組，形成“1+1+3+1”的組織構架，實現了統一領導、統籌協調、聯勤聯動、綜合治理的工作格局。（2）變多支隊伍為一支隊伍，實施“綜合式打捆作業”。整合工商、城管、公安、交通、食藥監、房管所等各支專業力量，將轄區按地理區位劃分為南、中、北三個無縫對接的片區，將聯合執法隊伍分為南、中、北三個綜合管理工作組，分別對接南、中、北三個片區。（3）變事后處置為主動出擊，實現“高效率協同處置”。以各類問題及時發現、及時處置為出發點，將日常巡查與專項整治相結合，主動出擊，協同處置，高效處理城市管理各類問題和突發事件﹔以重點整治、重大行動為載體，將專業執法力量與治安輔助力量相結合，以牽頭執法力量為主體，其他力量參與配合，實現專業執法人員和各類協管力量的靈活調動和優化配置。（4）變單項考量為橫向對比，實現“高績效目標管理”。實施綜合執法前，工商所、食品藥品監督管理所等專業執法部門，按照職責分工，依據執法權限縱向到底，實行單項專一執法，垂直專項考核﹔“一體化”聯動執法后，建立了相應的監督、評價、考核體系，地區綜合執法管理中心與各片區聯合執法組簽訂目標管理責任書，各片區定期上報綜合執法數據，中心監督跟蹤片區整治成效，各片區目標管理形成橫向參照對比，有效激發了執法隊伍的主觀能動性，提升了執法的綜合績效。

五是借力技術手段，提高社區治理和服務能力。（1）在街道層面創設互動平台。研發“全生命周期平台”，深入推進區域信息化建設，為鋪設“智慧Z”高速公路打好基礎﹔創新人口服務模式，建立服務網站、辦事平台和“APP”應用的網上服務系統，提高育齡群眾參與度。（2）在社區層面打造參與平台。公眾和社區居民通過微信等途徑對發現的社區治理中的問題，可直接採取問題定位、手機拍照、語音錄音等方式進行上報，有效破解居民群眾參與社會動員的傳統局限﹔採用政府保障和社會服務相結合方式，在社區打造智慧養老居家服務平台，這也是Z街道促進多元參與養老服務體系的一個積極探索。（3）服務手段信息化、科學化。研發Z街道無線政務APP平台（公眾版），採用推送機制向在Z地區工作和生活的公眾和社區居民及時准確地提供便民、預警、活動、氣象、應急宣教等各類服務信息以及街道、社區的業務指南，有效提升街道的為民服務能力，進一步滿足轄區居民群眾日益增長的信息化服務需求。

（三）Z街道社區治理創新經驗

通過對Z街道社區治理創新進行歷史分析以及和其他區域社區治理進行橫向比較，筆者總結了本街道的特色創新經驗。

1.在社會資本理論指導下，樹立合作理念。Z街道作為國家自主創新示范區核心區，會聚眾多科學家、企業家、知名學者、影視名人以及老專家老干部，這是社區治理重要的社會資本。政府在社區治理過程中通過調動他們的積極性，挖掘他們的社會資源和影響力，構建多種開放合作平台和機制，把社區打造成“有機團結”的共同體。

2.在多元分類主體框架下，建立合作網絡。Z街道針對社區主體的社群屬性進行分類，並根據不同群體的屬性特征和行為邏輯構建多元分類的合作框架，這些合作框架又通過相互嵌套的機制形成有機的合作網絡，涵蓋不同主體、包括不同維度、針對不同訴求、建立不同渠道。

3.在制度激勵與可持續發展理念下，進行制度安排。Z街道在社區治理探索和服務創新實驗的基礎上，通過制度安排落實合作理念和合作網絡，確保社區治理和服務創新不因領導人的調動和意志的變動而變化。