中央一般轉移支付與邊疆省（區）公共服務供給

中國有2.28萬公裡的陸地邊境線，與14個國家接壤。沿邊9省（區）國土總面積達587.68萬平方公裡，佔全國陸地總面積的61％。在140個邊境縣中，有107個屬於民族自治地方﹔邊境地區總人口2300多萬，少數民族人口佔將近一半，有30多個民族與境外同一民族跨界而居。邊疆9省（區）是邊境與少數民族的交匯地，經濟社會發展面臨的問題既有一般性，也有特殊性。在一般性層面，邊疆既是全面建成小康社會的薄弱地區，“十三五”時期脫貧攻堅的“主陣地”，也是現階段西部大開發重點投資的關鍵區域。在特殊性層面，邊疆省（區）是集少數民族地區、邊境地區、貧窮地區於一體的疊加區域。特別是西部邊疆自然條件惡劣，基礎設施薄弱，貧困人口集中，發展起點低、歷史欠賬多、城鄉差距大、區域差異顯著。相較於內陸和東部地區，邊疆省（區）尤其是西部邊疆省（區）公共服務支出的財力基礎更為薄弱，公共服務供給遠低於全國平均水平。

國務院在《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》中明確指出：“加大中央財政投入力度，完善財政一般性轉移支付增長機制，一般性轉移支付資金和相關專項轉移支付資金進一步向民族地區傾斜，確保對民族地區轉移支付在總盤子中的比重繼續增加。”作為均衡地方財力和促進基本公共服務均等化的中央一般轉移支付在我國邊疆省（區）的政策效果如何，哪些因素影響邊疆省（區）公共服務供給規模，科學評估中央一般轉移支付促進公共服務供給規模的政策效果是本文研究的重點問題。

一、關於轉移支付與地方政府支出偏好的理論探討

（一）國外文獻回顧：轉移支付與財政支出的關系

多數西方國家實行分權化財政體制，圍繞從中央或聯邦與地方財政行為的關系開展研究是國外公共財政學派的旨趣之一，研究議題包括轉移支付與地方稅收行為、轉移支付與地方政府行為、轉移支付與地方財政支出的關系。

在轉移支付與地方稅收行為層面，有學者認為財政收入結構不會影響地方財政支出行為及其效率，﹝1﹞但也有人認為轉移支付會削弱地方財政運行效率及財政自主權。﹝2﹞在轉移支付與地方政府行為層面，學者們主要圍繞財政支出與公共產品供給效率進行研究，認為地方政府間財政分配關系體現了中央與地方政府行為之間的博弈和空間交互策略，﹝3﹞財政轉移支付結構會影響地方政府公共財政支出效率。在轉移支付與地方財政支出層面，國外相關研究集中在轉移支付的公平與效率問題，即轉移支付能否使得地方政府更為公平和有效地提供公共服務。﹝4﹞在效率方面，“粘蠅紙效應”假說認為與增加本地公共支出相比，上級政府轉移支付或補助會提升地方公共服務支出效率。﹝5﹞在公平方面，有學者認為，平等而不是效率的價值取向決定了政府補助分配的標准，降低中央轉移支付促進公共服務供給的規模效率。﹝6﹞

國外關於研究我國中央轉移支付影響地方公共支出偏好主要分為兩類假說：一是資本流動假說。其代表性觀點認為，地方政府對流動資本的競爭，推動地方政府偏好生產性投資，如基礎設施建設﹔﹝7﹞二是“維護市場型聯邦主義”假說，其主要觀點是，地方政府為獲取較高財政收入，偏好生產性投資而不是再分配收入資源，如公共服務等。﹝8﹞

（二）國內文獻回顧：一般轉移支付與公共服務供給

我國自1994年實行“分稅制”改革以來，學界圍繞財政資源再分配的公平與效率、財政支出結構、政府競爭議題開展了較多研究。在財政政策公平性層面，中國1990—2005年中央財政轉移支付雖然促進了省際公共醫療衛生服務均等化，但對公共基礎教育服務無顯著影響。﹝9﹞在轉移支付效率層面，我國財政轉移支付資金由於分配不規范、監督不到位、操作不透明，導致中央轉移支付促進地方公共服務產出效率低。﹝10﹞在財政支出結構層面，“中央轉移支付會增強政府‘重生產、輕民生’的傳統治理模式，延緩基本公共服務均等化”。﹝11﹞一些研究表明，我國中央轉移支付並沒有增進地方公共服務支出或投資社會福利事業的規模效率。﹝12﹞在競爭激勵層面，有學者提出，地方政府熱衷於“政治錦標賽”，傾向於投資周期短、見效快、收益高的生產性項目，以謀取職位晉升和經濟收益，而不願增加社會民生支出。﹝13﹞

因此，國內實証研究中央一般轉移支付與地方公共服務支出的關系主要集中在兩個方面。一是轉移支付對地方政府財政行為的影響﹔二是轉移支付促進公共服務支出的制度效率。但在已有文獻中，尚缺乏專門分析中央一般轉移支付對邊疆省（區）公共服務供給規模政策效果的研究。

二、理論假設：一般轉移支付影響公共服務供給何以可能

雖然經過了二十多年的轉移支付發展實踐，但我國中央轉移支付促進公共服務均等化效果並不理想，並未顯著改善地方“重生產，輕民生”的支出結構。而中央一般轉移支付制度是我國分權財政體制的重要構成，是邊疆多數省區財政收入的最重要來源。例如除遼寧（30.00%）和內蒙古（43.51%）外，2014年其他邊疆7省區中央補助收入佔本年財政收入總計的比例均高於50%。無論是市場聯邦主義、資本流動假說，還是政治錦標賽、“粘蠅紙效應”等理論模型，都認為上級政府轉移支付與地方政府公共服務支出偏好有顯著關系。尤其是對財力比較薄弱的西部地區，中央一般轉移支付對邊疆公共服務供給規模有直接影響。提出研究假設：

H1：中央一般轉移支付促進邊疆地區公共服務供給規模。

中央一般轉移支付的重要功能之一是校正地區財政收支失衡。邊疆省區承擔著大量的事權責任，而其可支出的財力卻“捉襟見肘”。例如，2014年除遼寧省（53.64%）外，其他邊疆8省區本地財政收入都不及其財政支出的一半，大部分邊疆省區可供其支付的財權不到事權的1/3。研究表明，上級政府轉移支付有“熨平”地區財政收支缺口的政策效果，進而改變地方政府支出偏好，增強公共服務供給的財政基礎，提高公共服務供給水平。﹝14﹞基於此，提出假設：

H2：邊疆地區財政赤字越大的省（區），公共服務供給規模越小。

解釋轉移支付效果悖論的原因是多方面的，其中很重要的原因是地區經濟水平、社會結構、政府行為偏好、財政預算約束、區域特征等各不相同。經濟水平主要指經濟增長、產業優化和發展質量，社會結構主要指社會發展與民生改善，區域性特征主要指資源消耗與環境治理，財政預算約束主要指財力規模與支出責任，政府行為偏好主要指政府偏好生產性投資還是社會民生項目。此外，地區技術創新和公眾需求也影響公共服務提供方式和產出水平。因此，地區發展與民生指數（DLI）作為替代傳統經濟增長的包容性指標，能有效描述邊疆9省區的經濟社會發展的協調度，減少解釋公共服務供給的內生性偏差。提出研究假設：

H3：地區發展與民生改善水平影響邊疆公共服務供給規模。

公共服務供給規模與公共服務消費的邊際成本正相關，區域人口密度越高，政府提供等量公共產品的單位消費成本也越高，對公共服務的單位需求也越大。但是我國邊疆地區尤其是西部邊疆地廣人稀，如西藏120多萬平方公裡的國土上僅生活著300多萬人，而新疆的面積是江蘇的10倍以上，人口卻不足其30％。生活在高寒山區、偏遠牧區，特別是沿邊境線居住的邊民，由於遠離人口密集的消費市場，人口密度小，公共服務供給嚴重不足。提出研究假設：

H4：邊疆省（區）人口密度越高，地區公共服務供給規模越大。

在政策層面，《國務院關於印發“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃的通知》明確指出，“我國經濟下行壓力增大，穩增長、調結構、惠民生、防風險任務日益繁重，民族地區協調各方面關系、承受各種風險、化解社會矛盾的壓力呈現加大趨勢，面臨脫貧攻堅和實現全面小康雙重任務、發展經濟和保護環境雙重責任、加快發展和維護團結穩定雙重壓力”。在理論層面，可以從一般與特殊兩個視角解析邊疆特殊的省（區）情：在一般性層面，邊疆省區經濟發展滯后，產業結構轉型困難，公共服務水平較低。2015年，邊疆9省（區）人均GDP為4.32萬元，遠低於全國平均水平5.3萬元。在特殊性層面，我國邊疆省區多數是民族自治地區，自然條件差，歷史欠賬多，發展起點低，各級政府承擔著大量復雜而敏感的民族宗教事務和緊迫的邊疆維穩任務，導致邊疆與內陸、沿海地區有不同的問題焦點和發展條件，決定了邊疆公共事務的治理模式和重點任務不同，影響公共服務提供成本。進而，邊疆安全與穩定、轉方式與跨越式發展、資源開發與環境保護和保護民族文化多樣性等特殊的省（區）情，在實踐和理論兩個層面都影響邊疆公共服務供給水平。定量分析表明，這些內生性的邊疆省（區）情以不可觀測的地區固定效應形式影響著邊疆公共服務水平。提出研究假設：

H5：邊疆安全與穩定、轉方式與跨越式發展、資源開發與環境保護和保護民族文化多樣性共同構成邊疆特殊的省（區）情，並以內生性的地區固定效應的形式影響著邊疆公共服務供給規模。