中央一般轉移支付與邊疆省（區）公共服務供給【3】

四、結論與討論

（一）多角度審視邊疆省（區）公共服務供給規模的政策效果

中央一般轉移支付促進邊疆公共服務供給的財政政策效果應區別對待。首先，中央一般轉移支付可以有效促進邊疆公共服務供給，解釋了邊疆公共服務供給規模13%的變異量。其次，增加地區財政收支缺口和地區發展和民生指數后，不僅有效削弱中央一般轉移支付促進邊疆公共服務供給的政策效果，而且能多解釋邊疆公共服務供給規模18%的變異量。再次，人口密度作為測度地區單位公共服務需求和邊際消費成本的有效變量，從需求側顯著影響本地公共服務供給水平，能多解釋邊疆公共服務規模2%的變異量，使得中央一般轉移支付對邊疆公共服務供給規模的影響不再顯著。最后，邊疆特殊的省（區）情，顯著影響本地公共服務供給規模，能多解釋邊疆公共服務供給規模11%的變異量。

（二）影響邊疆省區公共服務供給水平的特殊省（區）情分析

理論上講，邊疆區域性特征和民族宗教等因素，共同決定了邊疆安全與穩定、轉方式與跨越式發展、資源開發與環境保護和保護民族文化多樣性是邊疆過去或今后一段時間面臨的主要省（區）情，一起構成了制約邊疆公共服務質量提升的內生性因素。這些邊疆省（區）情，導致邊疆治理與內陸、沿海的公共治理有不同模式和問題焦點，影響著邊疆公共事務治理目標和公共服務提供成本，導致不同邊疆省區的公共服務供給水平各不相同。原因主要有四點，具言之：

1.邊疆安全與穩定

近年來國際熱點問題大多聚集在中國周邊，朝核問題、中亞和克什米爾地區反恐問題、中印領土爭端、中緬中越邊境的跨國犯罪和難民問題，此外西部邊疆在快速工業化、城鎮化、信息化等現代化的進程中，社會轉型而引發的矛盾和沖突也不斷增加。正如中央第四次民族工作會議指出的“做好民族工作，最關鍵的是搞好民族團結，維護邊疆穩定”。例如，在邊防和公共安全開支方面，2015年，廣西國防開支佔本地一般公共預算支出的2.4‰，居全國第2位，西藏、新疆、遼寧公共安全支出佔本地一般預算支出的比例分別為7.47%、6.62%、5.73%，分別居全國第1、2、3位。

影響邊疆穩定與安全的社會風險既有與內地相似的社會矛盾，如就業、環保、勞資糾紛等問題，也有涉及民族、宗教、邊境因素的特殊性問題。如城鎮化進程中不同族群成員高度聚集時的相互適應與包容問題，市場經濟發展與快速城鎮化使宗教文化面臨世俗化的問題，信教群眾與不信教群眾、宗教生活與現實生活的矛盾，境內外民族分裂、宗教極端、暴力恐怖勢力的滲透煽動、暴恐事件多發問題等等。如果這些問題與其他社會風險交織，特別是被少數宗教原教旨主義利用，極易引發反社會的極端行為，威脅邊疆穩定與民族團結。

2.邊疆地區轉變發展方式與跨越式發展

近年來，邊疆大部分省區經濟增長速度明顯高於全國平均水平，為跨越式發展創造了條件。但是，西部邊疆面臨轉變發展方式與實現跨越式發展的雙重壓力。目前邊疆經濟發展總體水平滯后，與內陸特別是東部沿海差距較大。例如2015年，邊疆9省（區）人均GDP僅達到全國均值的81.51%。邊疆地區產業結構不合理，結構優化壓力大。2015年，除遼寧、西藏和內蒙古農業產值低於全國平均水平9.91%外，其他6省區農業產值較高。黑龍江和西部邊疆省區的第二產業佔GDP的比值均低於全國平均水平43.04%。此外，西部邊疆貧困人口貧困程度深，脫貧難度大。西藏及四省藏區、新疆南疆三地州、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區都是國家“十三五”時期扶貧攻堅主戰場，特別是邊疆民族5省區貧困發生率達12.1%。

3.資源開發與環境保護

邊疆省區資源富集，是我國重要的能源產業基地，同時又是我國最重要的生態功能區——我國重要的水資源涵養區、生物資源多樣性聚集區、礦產資源富集區、土地資源儲備區、森林資源供給區。雖然邊疆資源蘊藏價值極高，但生態系統脆弱，承載能力很低，自然災害及次生風險發生頻率高。2015年，邊疆自然災害造成直接經濟損失851億元，約佔全國損失的30%。

另一方面，礦產、農牧業、高能耗產業是邊疆省區主導的產業。例如2015年，除西藏外，邊疆8省煤炭採選業投資1222.13億元，約佔全國投資額的1/3﹔除雲南外，邊疆8省區石油和天然氣開採業投資約1309.87億元，佔全國投資總額的44%。這些產業與邊疆能源資源開發緊密相關，產業替代性小，結構轉型存在瓶頸。邊疆經濟發展與資源開發面臨兩難選擇，資源開發與保護環境是制約邊疆經濟社會發展的“矛盾體”。少開發或不開發資源，難以實現邊疆地區快速發展和跨越式發展，開發過多、過快必然損害本地生態環境。2015年，邊疆省區二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量約1506.81萬噸，約佔全國排放總量的29%，工業廢水排放121.27億噸，佔全國排放總量的16.5%。同時，邊疆水土流失治理面積新增1842.9千公頃，佔全國新增水土流失面積的34%。因此，邊疆資源開發、環境保護與經濟發展的內生關系，對西部邊疆可持續發展提出更高要求。合理開發資源不僅是邊疆跨越式發展的基礎，也是維護國家“兩屏三帶”生態安全戰略格局的緊迫要求，是邊疆轉方式、調結構、惠民生等深化改革的關鍵一環。

4.保護民族文化多樣性

我國是56個民族共同締造的統一的多民族國家，不同民族、地域的文化相互碰撞、交流、融合，共同建構了多元一體的中華文化格局。我國邊疆地區是多民族聚居地。民族8省區有5個分布在西部邊疆，約佔國土面積的52.9%。我國55 個少數民族中，除高山族、黎族、畬族等，絕大多數的少數民族都在邊疆有聚居區。但是邊疆地區由於區域因素與民族因素的交互影響，民族文化多樣性面臨內部價值訴求錯位和外來文化沖擊的挑戰，如市場經濟的沖擊，互聯網、廣播電視等信息技術和大眾傳媒的影響等等。因此，保護、傳承、弘揚邊疆民族文化，需要構建政府-市場-社會多主體協同治理格局，尊重各民族的宗教信仰和生活習慣，增強少數民族文化的生命力和感召力。

總之，多角度分析影響邊疆公共服務供給水平的增長原因，既要重視中央一般轉移性支付等財政激勵的外部因素，也要研究邊疆財政收支缺口、地區發展和民生水平、區域內人口密度和特殊的省（區）情對邊疆公共服務供給規模的內部效果，做到因地制宜，因時制宜，切實保障和改善民生，才能鞏固邊疆“軟治理”的社會根基，使邊疆各族人民共享改革發展成果。（李俊清，中央民族大學管理學院院長，雲南民族大學兼職教授﹔謝星全，四川大學公共管理學院博士生）

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來源：《國家行政學院學報》2017年第4期