美國政府債台高筑給世界帶來什麼

近年來，美國政府債務快速增加，短短8年增加了近10萬億美元，債務規模正在逼近20萬億美元大關，其積累的風險引起世界各國警惕。美國政府債務因何劇增，債台高筑給世界帶來了什麼影響？如何應對美國國債劇增所帶來的風險？今天刊發幾位專家的文章，對此進行探討。——編 者

借新還舊 寅吃卯糧

妨礙美國經濟增長 威脅世界經濟安全

周 琪 付隨鑫

美國國債是由財政部代表聯邦政府發行的公債，可分為公眾持有和政府持有兩大類。公眾持有者包括外國政府和投資者、美聯儲、共同基金、州與地方政府、銀行、保險公司和個人等，政府持有者包括230多個聯邦政府機構。2016年9月美國2016財年結束之際，美國國債高達19.5萬億美元，是其GDP（國內生產總值）的106%、財政收入的6倍，相當於平均每個美國人欠下了6萬美元債務。預計奧巴馬總統任期內，美國國債將突破20萬億美元大關。美國政府債台高筑已經積重難返。高額債務凸顯美國制度缺陷，不僅制約著美國經濟增長，而且對世界經濟發展造成了不利影響。

美國國債發展的三個階段和當前的新特點

歷史上，美國國債的漲落大致可分為三個階段。

第一階段是從建國到大蕭條時期（1776年—1933年）。建國之初，剛結束獨立戰爭的美國國庫空虛、債務累累，財務狀況瀕臨崩潰。第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓成功實行一系列財政政策，很快降低了債務水平，重建了美國在國內外的信用，為美國經濟起飛奠定了重要基礎。直到大蕭條時期，美國國債都處於較低水平，很多時候僅佔GDP的10%左右。

第二階段是從羅斯福新政到裡根上台前（1933年—1980年）。羅斯福新政使美國國債水平提升到當時GDP的40%，隨之而來的第二次世界大戰則使美國國債激增到GDP的近120%，這一比例創造了美國歷史上的最高紀錄。戰后美國國債規模一路下降，到1980年隻佔GDP的32.5%。由於政府規模的擴大和社會保障制度的建立，這一時期美國的國債水平總體上遠高於第一階段。

第三階段是從裡根執政起持續至今（1981年至今）。裡根政府大量舉債，到1985年美國的外債總額超過了內債，美國也從淨債權國變為世界上最大的淨債務國，結束了自1914年以來長達70年作為淨債權國的歷史。裡根政府以后，美國國債以驚人的速度增長。奧巴馬政府第一任期的國債增量甚至超過6萬億美元。進入21世紀以來，海外持有的美國債券規模和所佔比重逐年增加，美國債券發行量佔到世界債券總量的32%。

目前的美國國債有三個新特點。第一，此輪美國國債規模的增長已持續30多年時間，至今未見減緩。相比之下，羅斯福新政和二戰期間的國債增長隻持續10年左右，且主要發生在戰爭等特殊時期。第二，此輪增長的起點比以往高得多，從一開始國債規模就達到GDP的30%多。第三，近30多年間，除了克林頓政府后期，美國政府常年保持巨額財政赤字，導致國債積累速度明顯高於以往。從美國建國到1980年，其國債總量隻有近1萬億美元，但到1995年就達到5萬億美元，2008年達到10萬億美元，2016年很可能突破20萬億美元。

美國政府債台高筑的原因

美國政府債台高筑積重難返，究其原因，除了戰爭支出和經濟危機兩大傳統因素，還有更深層次的制度缺陷。

兩大傳統原因：戰爭支出和經濟危機。美國國債水平的歷史曲線有幾個明顯的峰值，分別出現在獨立戰爭、南北戰爭、一戰、大蕭條、二戰、裡根當政（冷戰高峰時期）、“反恐戰爭”和2008年國際金融危機之后。可見，美國國債激增大都是由戰爭支出和經濟危機引起的。

新的刺激因素：社會項目支出膨脹。羅斯福新政后，政府規模不斷擴大，各種社會項目支出持續膨脹，佔財政支出的比重由1947年的10%擴大到現在的2/3，每年高達2.7萬億美元。現在，美國社會項目支出仍在繼續增長，成為國債激增的新的刺激因素。

治理制度缺陷：花錢買政績。羅斯福新政以來，美國經濟治理大體採用凱恩斯主義，在經濟衰退年份增加財政赤字應對衰退，在經濟繁榮年份增加財政盈余防范過熱。但即使在經濟繁榮年份，政客們為了政績往往也傾向於一邊減稅一邊多花錢。共和黨表面上反對財政赤字和債務，但那主要發生在民主黨總統執政期間，而在裡根和小布什政府時期，債務都達到了空前規模。而且，美國兩黨政治爭斗愈演愈烈，動輒就拿債務上限問題威脅對手，更是增加了國債市場的不確定性。這暴露了美國政黨制度在經濟治理方面的內在缺陷。

國際國內負面影響嚴重

近30多年來，美國財政支出急劇增長，不得不借新還舊、寅吃卯糧，美國已逐步形成債務依賴型經濟體制。這種體制的主要特征是政府實行赤字財政、國民超前消費、對外貿易赤字不斷積累。美國政府債台高筑已經引起許多美國人的擔憂，然而民眾又普遍反對增稅。為了減少財政赤字和避免債務危機，美國政府不得不削減開支。但是，在美國政治極化加劇的情況下，國會中的共和黨和民主黨議員常常為如何削減政府開支而爭執不下，削減政府開支的道路困難重重。

巨額國債給美國各方面都帶來了嚴重的負面影響。第一，限制美國政府的施政能力。由於債務增長，政府運用財政政策應對經濟問題的能力相應降低。第二，債務積累導致了高額利息。最近幾年，美國的債務利息一直維持在2000億美元以上，而且還在增長，預計到2023年將超過國防支出。債務利息已成為美國財政的沉重負擔。第三，債務吸收了一部分原本可以用於投資的私人儲蓄，降低了經濟增長的潛力。第四，巨額債務還會損害美國政府和美元的信用，加大爆發財政危機的可能性，降低投資者的信心，給經濟發展帶來不確定性。

美國巨額國債不僅給美國經濟前景蒙上了陰影，也成為威脅世界經濟穩定的因素之一。如果美國國債規模繼續不加約束地大幅度擴大，而美國又不能為緩解債務狀況採取有效措施，就會引起國際社會對美元信用的擔憂。從理論上講，美元信用下降不僅會降低美元國際地位，還可能引起美國國債持有國在國際金融市場上大量拋售美國國債，導致美元快速大幅度貶值，甚至引發美元危機。在目前全球貨幣和金融體系依然是美元獨大的局面下，美元危機會導致全球性的金融恐慌和股市震蕩，危及世界金融安全。此外，由於美元是世界上規模最大的儲備貨幣，美元貶值會造成國際上以美元計價的大宗商品價格上漲，造成全球性通貨膨脹（例如，20世紀70年代美元危機的直接后果就是全球性通貨膨脹），從而造成世界經濟動蕩甚至陷入衰退。

上述情況表明，美國債務依賴型經濟體制已經舉步維艱，美元主導的國際貨幣金融體系亦存在諸多不可克服的嚴重缺陷。

（作者分別為清華大學國家戰略研究院執行院長，中國國際問題研究院美國研究所助理研究員）

全球貨幣金融體系不穩定性加劇

周世儉

進入新世紀以來，美國國債迅速增長、規模巨大，形勢嚴峻。小布什政府時期，美國發動了對阿、對伊兩場戰爭，耗資巨大，8年間積累國債近5萬億美元，加上此前積累的5.7萬億美元國債，美國政府國債累計超過10萬億美元。奧巴馬總統上台后，面臨巨大的財政窟窿，大量發行國債籌集資金，在第一個任期就積累了超過6萬億美元的國債，第二個任期裡又積累了超過3萬億美元的國債。到2016年9月底，美國累計國債接近20萬億美元，債務與GDP（國內生產總值）之比達到106%，遠超過60%的國際警戒線。這相當於美國政府頭頂一個“國債堰塞湖”，一旦崩潰，后果不堪設想。

面對巨額的財政支出，美國常年面臨入不敷出的壓力，隻能依靠財政部大量發行國債、從外部借入大量資金和美聯儲實施量化寬鬆貨幣政策、大量增發貨幣來維持正常運營。正因為如此，美國經濟已經成為一個典型的債務經濟，國家債務規模迅速擴大、積累速度日益提高。

稍作對比就可以發現，近年來美國國債增長速度之快已經到了令人咋舌的程度。從1776年建國到1980年的200多年裡，美國累計國債隻有近1萬億美元。而1981年至2008年的28年裡，累計國債就已達到約10萬億美元。從2009年到2016年底的短短8年裡，美國國債將出現第二個10萬億美元，總計達到20萬億美元。這當中的近一半產生於奧巴馬政府時期。美國已經深深陷入發新債還舊債、以債養債的惡性循環。

新當選總統特朗普入主白宮后，將面臨促進經濟發展的繁重任務。目前看，其主要措施是大力減少稅收，通過大規模減稅來刺激投資和消費，從而推動經濟增長。特朗普是想走前總統裡根的路。但不得不指出的是，裡根上任之前隻面對不到1萬億美元的國債，而特朗普要面對的是高達20萬億美元的國債。大規模減稅無疑將大幅減少美國政府的稅收收入，並進一步加劇財政赤字。根據美國經濟學家的測算，在特朗普第一個任期的4年裡，美國國債將猛增10萬億美元，到2020年底累計國債將高達30萬億美元。這將給美國政府和經濟帶來巨大的財政壓力，甚至可能會引發空前的債務危機。

美國國債積累的巨大風險已經引起全球警惕，一度被認為是全球最安全資產之一的美國國債正在被各國中央銀行以創紀錄的速度出售。根據美國財政部統計，今年1—9月份各國中央銀行就已淨賣出3931億美元的美國國債，無論是出售的速度還是規模都創下了1978年以來的最高紀錄。

美國國債劇增帶來的風險遠不是損害債權國利益那麼簡單。面對巨額國債，美國政府不可能直接違約，但會採用增發貨幣、推動通貨膨脹的方式進行技術型違約，稀釋債務負擔。短期看，美元匯率的漲跌似乎是正常的波動，但若放在一個時間段裡觀察，就會發現美國政府通過持續大量發行國債、美聯儲大量增發貨幣，已經導致美元大幅度貶值。1971年，35美元能夠兌換1盎司黃金﹔2016年，1300多美元才能購買1盎司黃金。美元貶值的幅度非常驚人。全球大宗商品交易以美元計價，世界各國外匯儲備以美元為主，全球90%的外匯交易和美元有關。美國的做法實際上是在“偷盜”全世界的財富，同時也造成了以美元為主導的國際貨幣金融體系不穩定性加劇，使世界暴露在越來越大的金融風險之中。

應對美國國債劇增帶來的風險，一方面應加快國際貨幣金融體系改革步伐，推動國際貨幣金融體系反映國際格局的變化，特別是增加新興市場國家的代表性和發言權，徹底改變國際貨幣金融體系過度依賴單一主權貨幣的現狀。另一方面，新興市場國家應加大藏匯於物的力度，增加石油以及銅、鋁、鉛、鋅、鎳等稀有金屬的戰略儲備和黃金儲備。

（作者為清華大學中美關系研究中心高級研究員）