城鎮化低碳發展的國際經驗

“十三五”時期是我國城鎮化快速發展的重要階段，如何提高城鎮化發展質量，已成為實現新型城鎮化亟待破解的重要問題。為落實2030年碳排放達到峰值的目標，推動實現城鎮化低碳發展，中國的城鎮化發展既不能走拉美國家的過度城市化道路，也不能走美國的城市郊區化道路，更不能再延續某些城市蔓延式、“攤大餅”式的發展趨勢，應該結合各國城鎮化發展經驗和我國具體國情，選擇走低碳城鎮化發展道路，重點在於：一是通過空間緊湊發展，建立有效的城市增長邊界，推動形成布局合理的城市空間形態﹔二是通過合理的城市空間布局和交通規劃，推動城鎮化緊湊集約發展﹔三是借鑒發達國家城市的發展經驗，充分發揮政府的作用，加強城鎮規劃、建設和管理，引導城鎮化低碳發展﹔四是構建公交導向的低碳交通體系，有效解決城市擁堵問題﹔五是強化城鎮化的低碳產業支撐，推動傳統產業的低碳轉型和戰略新興產業的培育﹔六是強化城市治理機制建設，推動城鎮化發展向區域協調轉變﹔七是形成結構合理的城鎮化體系，推動形成大中小城市（鎮）相互配合、功能互補的城鎮體系。

高度重視城市化進程中的教訓

從全球范圍來看，發達國家城市化進程中曾出現嚴重的資源與環境問題，城市發展面臨“城市病”的困擾。20世紀50∼60年代國際主要城市先后出現了“八大公害”事件，包括倫敦煙霧事件、日本米糠油事件、美國多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件等。城市化粗放式發展、蔓延式發展進一步加重了城市資源環境問題，“城市病”日益突出。美國20世紀50年代以來郊區化發展迅速，住宅郊區化、產業郊區化、辦公活動郊區化，全面推動美國人均能源消耗為歐盟的2∼3倍，人均汽油消耗約為歐盟的五倍。20世紀80年代澳大利亞墨爾本機動車出行與郊區迅速發展，零售商業等活動從城市中心遷出，城市發展患上了“攤大餅綜合症”。從發達國家城市化的歷程來看，城市快速發展階段面臨的環境污染、水資源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失業、貧困、犯罪、財政拮據等問題不斷出現，城市人居環境不斷惡化，整個社會環境危機重重。

不僅是發達國家，發展中國家城市化進程也出現了“城市病”問題。拉美國家城鎮化過程中出現了“過度城鎮化”問題，城市化缺乏足夠的產業支撐，城市人口出現了爆炸式增長，城鎮化規模不斷膨脹，薄弱的基礎設施建設無法滿足快速增加人口的需要，導致貧民窟林立、犯罪率上升、失業人口增加，城市發展患上了“貧困病”。拉美國家過度城鎮化的主要原因是城鎮化與農業發展割裂，以犧牲農業的方式發展城鎮化，不僅沒有推動城鎮化進程，還產生了嚴重的“城市病”，因此，要實現城鎮化的持續健康發展，建立完善的城鎮化產業支撐非常關鍵，努力實現工業化、農業現代化與城鎮化的協調發展與良性循環，有利於避免、緩解和消除“城市貧困病”。

低碳城鎮化的內涵與實現途徑

快速城市化過程中，碳排放主要來源於土地利用和能源利用。土地利用中，隨著城市建設高速發展以及城市空間“攤大餅”式擴張，大量原來作為碳匯的植被和農田轉變為建設用地，導致碳匯變成了碳源。能源利用中，城市能源消耗主要包括工業、建筑、交通、家庭等部門。一般來說，現代服務業越發達的城市，建筑能耗在總能耗中的比例越高﹔經濟越發達的城市，交通能耗佔比也越高。此外，城市家庭生活消費碳排放也不容忽視。由於城市空間利用不合理，公共交通不發達，加大了私人汽車通勤和出行的比重。對於城鎮化低碳發展，世界自然基金會提出了“CIRCLE ”原則：即緊湊型城市遏制城市膨脹（Compact）、個人行動倡導負責任的消費 （Individual）、減少資源消耗潛在的影響（Reduce）、減少能源消耗的碳足跡 （Carbon）、保持土地的生態和碳匯功能（Land）、提高能效和發展循環經濟（Efficiency）。這六項原則決定了低碳的城市形態主要特征是“緊湊型城市”，即高密度（High Density）、高容積率（High Portico）、高層（High Rise） 的“3H（高）”城市。對於中國來說，決不能走美國低密度、郊區化和私家車主導的城市發展模式。

推動城鎮化低碳發展要在城市運營過程中降低碳排放，目前部分城市從全生命周期角度針對城市建設和資源利用，城市建筑與基礎設施進行降碳，如在建設環節重點選用綠色低碳材料，在排放終端通過運用碳捕獲、封存和利用技術（CCUS）降低碳排放等。各國城市根據其自身資源稟賦及其所處的經濟社會發展和城市化階段，圍繞能源、工業、建筑、交通等重點領域，制定了有效的低碳發展模式，主要內容如下：

能源轉型。哥本哈根和芝加哥均利用其豐富的風力資源發展風力發電，倫敦和弗萊堡等城市推行建筑太陽能發電並入電網

交通領域。紐約、哥本哈根、東京、弗萊堡、阿姆斯特丹、芝加哥、斯德哥爾摩、西雅圖等城市著力推廣使用清潔能源汽車及BRT 等綠色低碳交通方式﹔波特蘭、弗萊堡、斯德哥爾摩等城市均建設了自行車專用道﹔倫敦、紐約和斯德哥爾摩對進入市中心交通擁堵區的車輛征收費用﹔波特蘭和芝加哥用LED 交通信號燈取代傳統交通信號燈。

建筑領域。紐約、東京、哥本哈根、奧斯汀、斯德哥爾摩、西雅圖等城市通過制定或引入相關綠色建筑標准推進建筑節能﹔多倫多和阿姆斯特丹結合其湖泊資源抽取深層湖水降低建筑室內空氣溫度取代傳統空調制冷。

空間形態。倫敦和哥本哈根等城市早在其提出低碳城市規劃目標之前就已提出並已經在很大程度上實現了緊湊發展：倫敦在2004年制定的《大倫敦空間戰略規劃》中強調建成區規模不再擴大，保護大倫敦外圍綠帶以及市內綠地等公共開敞空間，增加土地開發強度，城市空間發展以豎向為主，發展緊湊型城市﹔哥本哈根以區域軌道交通為骨架的“手形”緊湊形態比較適合規模較小的城市實現低碳發展的理想空間形態。

選擇適合國情的城市發展模式

從城市發展的空間布局和發展規模來看，存在兩種城鎮化模式：集中型城市化和分散型城市化。相應地，城市發展的空間布局可分為蔓延型和緊湊型兩種模式。美國地廣人稀，每平方公裡土地平均人口密度小於0.5萬人，是蔓延型城市發展模式的典型代表。隨著美國經濟的發展，人口不斷增加，城市發展呈現外擴式蔓延，不僅佔用大量耕地，也導致汽車使用數量快速增加，能源消費過多對城市生態造成較大破壞。除此以外，美國還存在資源過度開採、土地使用不合理、基礎設施重復建設、過度依賴汽車等問題，導致了肥胖症、醫療保險負擔加重、交通堵塞、環境污染等問題。針對美國蔓延型城市發展模式帶來的問題，20世紀90年代，美國提出了“精明增長”模式，借鑒緊湊型城市發展模式，重新進行城市規劃，在加強土地混合利用的同時，注意保護農耕地，促進環境改善，提供多樣化的交通方式，加快創建宜居社區。

與美國蔓延型城市模式相反，日本、韓國屬於緊湊型的城市發展模式。該模式不會大量佔用土地，也不會因為蔓延式發展而導致生活成本增加，它極大地提高了土地的利用率。核心城市涌入大量人口，造成城市總體負擔加重、產業過度密集、農村“空心化”、人口老齡化、市區住房緊張、交通堵塞、區域經濟和城鄉經濟發展不平衡等“城市病”問題嚴重。日本約有25%的人居住在東京，韓國有20%的人居住在首爾。密集型城市發展模式，不僅造成了區域發展不均衡，環境惡化嚴重，農村出現空心化、城市人口老齡化等問題，而且引起緊湊型城市普遍出現“城市病”。

綜上，這兩種城市發展模式各有利弊，必須有機結合，走多元化的城鎮發展道路。從城鎮化低碳發展來看，結合國情，我國宜選擇緊湊型空間城鎮化模式，城市空間布局採取緊湊型、多中心、組團化和網絡式的形式。此外，城鎮化低碳發展還要求城市產業結構低碳化，具有發達的服務業與低碳節能環保產業﹔能源結構中化石燃料比例降低到50%以下﹔所有廢棄物實現循環利用﹔建立舒適和無縫換乘的公共交通系統，自行車與步行優先的道路網絡﹔所有建筑按照綠色建筑標准建造，建筑能效水平持續提高﹔保留天然濕地、綠地，發展都市農業，形成城市碳匯和碳庫。