城鎮化低碳發展的國際經驗【3】

強化城鎮化的低碳產業支撐

產業發展及產業結構的升級轉型是城鎮化發展的重要支撐。諾瑟姆將城市發展分為三個階段，分別對應於不同的產業結構，如表1所示。低碳產業作為低碳城鎮化的重要支撐，一方面包括傳統產業的升級轉型，另一方面包括新型低碳產業的培育。構建低碳排放產業體系，一是要根據現有產業發展狀況以及企業技術水平，制定重點行業低碳發展路線圖，推動實現現有產業的改造升級與轉型發展﹔二是要大力發展低碳排放的戰略新興產業，信息技術、節能環保、新能源、生物、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等戰略新興產業，具有資源能源消耗低、產業帶動系數大、就業機會多、綜合效益好等特征，是低碳產業發展的主攻方向（陳洪波，2011）。發達國家的工業城市通過產業轉型有效推動了城鎮化低碳發展，如法國洛林地區成功實現了由傳統的煤炭、鋼鐵工業向高新技術產業、復合技術產業的轉型﹔德國魯爾工業區則實現了由以煤炭、鋼鐵產業向貿易、信息產業的轉型。

推動城鎮化向區域協調轉變

各國城鎮化發展進程都出現了由城市走向區域的趨勢，對此美國城市理論家芒福德（L.Mumford）指出，真正有效的城市規劃必定是區域規劃。以大都市為核心的區域空間發展管理，能夠有效地促進城鄉之間的協調和地方之間的合作，實現區域之間經濟、社會和環境的均衡發展。1999年，歐盟制定了《歐洲空間發展戰略》，為統籌和協調各成員國的空間發展提供指導框架。

聯合國人居規劃署研究提出，良好的城市治理結構是促進城市良性發展的重要途徑，它需要城市政府管理的透明化，通過信息公開和開放共享的方式吸引社會公眾積極參與。同時，針對大城市以及大都市區的治理，發達國家建立了大都市聯合管理機構，形成地方城市政府自治與大都市聯合政府的雙重管理模式。20世紀50∼70年代發達國家廣泛成立了大都市區政府，最典型的例子是華盛頓大都市委員會和雙城大都市區議會。華盛頓大都市區包括哥倫比亞特區及馬裡蘭州、弗吉尼亞州的15個市縣，1957年成立華盛頓大都市委員會，現已成為包括18個成員政府、120名雇員、年預算1000萬美元的正式組織。雙城大都市區（位於明尼蘇達州東部兩城市聖保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮密集區）以橫向合作為基礎，組建鬆散型城市政府聯合組織，如大都市區地方政府協會，1961年成立的舊金山灣區地方政府協會最為典型，在其全盛時期，有8個縣、82個城市作為其資格成員。

形成結構合理的城鎮化體系

城鎮規模不能一概而論。城鎮過大、過於集中，容易產生“城市病”﹔城鎮過小、過於分散，則不利於實現集聚效益和規模效益，並佔用大量土地資源。大、中、小城市和城鎮各有其所長，也有其不足，關鍵是要根據實際情況，正確布局，集中與分散恰當結合，做到大、中、小城市結構合理、搭配適當。應該結合各國城鎮化發展經驗和我國具體國情，選擇走緊湊型、多元化城鎮發展道路，引導城市空間緊湊增長，形成多極多層次的城鎮體系。

推進城鎮化低碳發展，關鍵是逐步形成合理的城鎮體系，提高城鎮綜合承載能力，促使大中小城市和小城鎮協調發展。積極培育區域中心城市，形成“發展極”和等級次序相對合理的大中小城市序列，帶動城鄉協調發展。

一是形成結構合理的城鎮體系。推動形成大中小城市（鎮） 相互配合、錯落有致的城鎮體系。大中小城市在空間和產業布局上相互依存和配套，形成功能互補的城鎮體系。構建低碳城鎮體系，大中小城市要進一步優化組合。城鎮體系的核心是中心城市，將一批特大城市和城市密集區建設成為城市體系的核心。中小城市要與核心城市構成比較緊密和完整的城市網絡，形成比較明確的分工與合作。大量小城鎮依據本身和所在地區自然資源、交通等特點，有機融入全國或區域城鎮體系。

二是培育具有全球競爭力的城市群（帶）。從世界城市化未來發展的基本趨勢來看，大城市化和城市群的地位將會更加突出。據聯合國經社理事會的研究，未來將會有更多的城市人口居住在50萬以上人口的大城市中，尤其是500萬以上人口的城市佔比將有較大的提高。大都市帶或城市群成為全球經濟競爭的重要節點，一些發達國家的大城市地區已經成為世界經濟、貿易、金融中心，如美國紐約—波士頓—華盛頓城市帶，人口約佔美國的25%，不僅是美國最大的商業貿易中心，還是世界最大的國際金融中心。加拿大、美國西海岸的城市帶也是很重要的經濟中心區，城市發展呈現區域內城市優勢互補、聯動發展的態勢，形成更大范圍、更高層次的都市圈甚至跨國城市圈。應適當選擇城市群和都市圈的空間布局和發展道路，著力實施中心城市和城市群帶動的城市化發展戰略，京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群要著力提高城市化質量和水平，以建設世界級城市群為目標，在綠色低碳發展方面持續創新。

三是加快發展中小城市（鎮）。在城市化的不同階段，中小城市的發展和作用也表現出很大的差別。從國際經驗看，城市化一般經歷三個階段：第一階段主要表現為人口向城鎮集中，並因此促進村鎮發展為小城鎮，小城鎮向小城市轉化，大中城市規模日趨擴大﹔第二階段主要表現為人口城市的遷移速度加快，大中城市迅速發展，小城鎮發展速度相對減慢，甚至出現萎縮和停滯狀態﹔第三階段人口繼續向城市集中，但速度變慢，主要流向中小城鎮。同時，大城市人口也向小城鎮遷移，由此推動小城鎮快速發展。在高速城市化階段，要注意防止農村空心化、城鄉發展差異擴大、區域發展不均衡加劇等問題。小城鎮兼有交通便捷和接近大自然的雙重優勢，擁有比大城市更為宜居的生活環境，目前發達國家的小城鎮發展已經較為完善，在整個城鎮體系中佔有重要地位。不少國家大城市非常重視衛星城的建設，將其作為緩解人口壓力和經濟、社會、環境問題的重要手段，加以統籌考慮。

作者單位：國家發改委國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心

來源：中國發展觀察雜志