許耀桐：推進國家治理現代化與民主政治發展【2】

三、國家治理現代化的鮮活特點

20世紀末和21世紀初，中國和西方發達國家一樣，開始注重對治理理論的研究和傳播，邁向了治理之路，不斷尋求治理的良策。在治理理論方面，西方學者提出了不少新的見解，深化了對治理的認識，形成了很大的影響。西方學者認為，治理的主體可以沒有政府和國家公共權力機構，傾向於主張更多地依靠市場和社會組織，權力應該來自於公眾認可或社會契約。西方的這些治理理論對中國而言，具有一定的參考借鑒作用，但也千萬不能照單全收。因為如果完全按照這樣的理論，國家、政府、執政黨實際上已經無關緊要、作用不大了，可以被邊緣化了。顯然，由於現階段中國還處在轉型期，是世界上最大的發展中國家，我國的經濟、政治、文化、社會、生態文明領域的體制改革尚未完成，相對於發達國家具有健全的法律制度架構、完備的市場經濟體系、良好的社會組織發育而言，情況有很大的不同。因而，中國的國家治理必須立足於當前自身的國情、民情、社情、政情、黨情基礎之上。又由於中國是社會主義國家，我國的國家治理理應更要突出中國特色社會主義的性質和要求。

習近平指出，中國的“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度” 。這裡所強調的黨的領導、國家制度、體制機制、法律法規，就是中國國家治理的核心元素，也是國家治理具有中國特色社會主義的基本規定。這些核心元素和基本規定，決定了中國國家治理所具有的顯著的、鮮活的特點，概括地說就是，“兩導”：黨的領導、政府主導﹔“兩個堅持”：堅持社會主義的方向和道路，堅持國家制度建設﹔“四化”：實現各項公共事務治理的民主化、法治化、制度化、多元化﹔“四治”：治理體現為法治、德治、共治、自治。

在中國的國家治理中，最重要的核心內涵是堅持並要加強執政黨的領導地位和領導作用。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導，是治國理政的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是推進國家治理體系和治理能力現代化最根本的保証。必須加強和改進黨對治國理政的領導，把黨的領導貫徹到治國理政的全過程。當然，作為執政黨，中國共產黨要轉變功能，從行政事務中解脫出來，專門從事對政權權力機關的決策建議、監督調節、思想導向等，利用各種支持資源，充分發揮其政治治理的最高權威作用：一是通過政策決策的謀劃發揮牽引作用，依靠政績業績凝聚社會力量﹔二是通過組織制度和組織網絡發揮領導作用，形成治理優勢﹔三是通過政治角色發揮帶頭作用，依靠各行各業中干部、黨員在治理中起到表率垂范作用﹔四是通過思想意識形態發揮治理的整合作用。為了更好地堅持並加強黨的領導地位和領導作用，必須加強執政黨自身的建設制度的改革，把黨的改革重點放在制度上。

中國的國家治理，由於明確突出了“國家”，這和西方學術界一般地隻提治理，甚至在治理中還要排斥國家或政府的作用而大相徑庭。在實現有效治理方面，中國當前必須強調國家和政府的作用。因為歷史的原因，中國社會的自組織能力向來不足，作為國家治理主體之一的中國各級政府，必須負起重大責任和作用。庫伊曼和弗利埃特認為，政府在治理中的任務包括構建（解構）與協調，施加影響和規定取向，整合與管理三方面。 相比之下，現階段中國政府在國家治理中的作用更為重大，正如黨的十八屆三中全會《決定》指出，“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標准等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。”無疑，中國各級政府必須在國家治理中起主導作用，即發揮政府在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中的龍頭牽引作用，實現《決定》提出來的“有效的政府治理”，而不能把政府等同於一般的社會組織，更不能被邊緣化。

之所以強調國家和政府在治理中的作用，是因為正如市場失靈、社會失靈那樣，治理也有可能失敗。現階段我國市場經濟體制還不盡完善，社會組織的發展還處在“先發展、后管理”階段，包括法律法規在內的制度設計與整個制度體系都還不夠完備。為最大限度削減治理失敗造成的低效甚至失效等消極影響，為政府、市場、社會的發展提供制度保障、社會動力和監督體系，在當前我國從管理向治理的轉變中，應有一個實行政府主導治理的過程。從管理到治理的轉變過程，表現為制度、文化和心理綜合性的轉變過程，政府居中起著引導的主導性功能作用，具體地說有三個方面：第一，政府起著發動機和推進器的角色，承擔領導責任，肩負創新使命，把握戰略方向，確保制度供給﹔第二，更好地發揮政府在市場經濟中“看得見的手”作用，制定規則體系，做好宏觀調控，優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，促進共同富裕，彌補市場失靈﹔第三，政府幫助培育和完善各類社會組織，起著引導、規范、約束的作用，並倡導社會責任和培養公共人文精神，推動社會參與。在中國，當前隻有實行國家和政府的主導型治理，才能實現有效的治理。為此，必須切實改革政府，轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。在創新社會治理方面，必須著眼於維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。

中國的國家治理，必須堅持了黨的領導和以政府治理為主導，才能更好地堅持社會主義的方向和道路，堅持國家制度建設，推進各項公共事務治理的民主化、法治化、制度化、多元化並達到法治、德治、共治、自治的合作協調治理。

四、引領民主政治發展的新型民主觀

明確了上述的國家治理的鮮活特點，也就明白了在國家治理視域中的民主政治發展必然要體現出中國特色，走新的道路。隨著時代的發展，究竟中國應該怎麼認識民主、發展民主，成為黨的十八大之后面臨的焦點問題。現在，不可否認西方國家的民主陷入了很大的困境，遭遇到很大的麻煩。西方發達國家向東方不發達國家輸出民主也產生很大的質疑，打了很大的折扣。由於一些非西方的國家，例如烏克蘭、泰國、突尼斯、利比亞、埃及等國，信奉民主形式唯一論，盲目地照搬照用西方民主，帶來的不是繁榮安定的福音，而是紛爭動亂的禍源，事實上這已經宣告了“民主形式等於西方模式”、“西方民主模式是唯一的”破產和終結。

究竟在國家治理條件下如何發展中國的民主政治，2014年9月5日和21日，習近平分別發表了《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》、《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》。這是論述中國社會主義民主政治的重要文獻，代表著中國共產黨對民主問題的最新認識。兩篇《講話》深刻地、創新性地闡釋了中國特色社會主義民主政治眾多的重大理論問題，由此宣示了中國新型民主觀的誕生。

中國新型民主觀的誕生，是建立在全新的、堅實的制度基礎之上的。習近平明確指出：“在中國，發展社會主義民主政治，保証人民當家作主，保証國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。”

以人民代表大會制度作為中國發展民主政治的根本政治制度，是中國新型民主觀創新的立足點。習近平指出：“以什麼樣的思路來謀劃和推進中國社會主義民主政治建設，在國家政治生活中具有管根本、管全局、管長遠的作用。古今中外，由於政治發展道路選擇錯誤而導致社會動蕩、國家分裂、人亡政息的例子比比皆是。中國是一個發展中大國，堅持正確的政治發展道路更是關系根本、關系全局的重大問題。” 人民代表大會制度是中國發展社會主義民主政治最為正確的道路選擇。“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”

通過體現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的人民代表大會制度發展中國社會主義民主政治，是一種堅實牢靠的新型民主形式。習近平指出：“實現民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥於刻板的模式，更不能說隻有一種放之四海而皆准的評判標准。” 長期以來，由於西方國家率先通過資產階級革命，推翻了封建專制統治，形成了民主政體和民主制度的模式。人們由此產生了根深蒂固的觀念和思維慣性，“天下民主、定於一尊”，民主隻能有一種，那就是西方民主，隻有西方的民主才稱之為民主，其他的民主都不能算作民主。這當然陷入了認識民主的誤區。橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳，本來這是一個極為普通的道理。然而，人們也往往容易在常識上犯錯誤。現在，習近平強調民主絕非只是一種“刻板的形式”和唯一的“評判標准”，民主應該是多樣化的，它在現實中會表現出各種形態。名非天造，必從其實，習近平高度肯定了“中國特色社會主義民主是個新事物，也是個好事物。” 這就從根本上否定了民主隻能是一種“西式”的冠名，為應該提出、而且也必須提出不同於西方的中國特有的新民主政治觀，掃清了思想障礙，確立了科學前提。

發展符合中國國情的社會主義民主政治的新型民主觀，是由以下諸多方面的要素所構成的。

——新型民主觀主張“中國共產黨領導人民實行人民民主” 。在西方看來，民主就是多黨競爭，怎麼能由一個政黨來領導民主呢，這當然是一種偏見。在中國，共產黨全心全意為人民服務的性質和宗旨，善於傾聽人民的聲音和意見，自覺接受人民的監督，決定了它不但可以領導民主，而且能使民主卓有成效。“發展社會主義民主政治，關鍵是要增加和擴大我們的優勢和特點，而不是要削弱和縮小我們的優勢和特點。我們要堅持發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保証黨領導人民有效治理國家，切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象。” 而作為西方國家的政黨，則隻有一個功能，就是撈取選票的功能，竭盡全力取得選舉的勝利、上台執政，而根本上沒有組織和領導民主的功能。

——新型民主觀主張“保証和支持人民當家作主” 。這樣的保証和支持人民當家作主，絕不是一句口號，也不是一句空話，而是必須落實到國家政治生活和社會生活之中，具體地保証人民能夠依法享有有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力。這與西方民主表面上尊重人的自由和選擇意願、尊重人的權利和法治規則，但實際上忽視和擱置了公民的管理權力，形成了明顯的對比。

——新型民主觀主張“堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持民主集中制。” 民主集中制是中國共產黨實踐民主政治的創造，是中國國家組織形式和活動方式的基本原則。人民代表大會統一行使國家權力，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督﹔各級國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督﹔國家機關實行民主集中制，決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調﹔在中央統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性，保証國家統一高效組織推進各項事業。

——新型民主觀的實質在於協商民主。“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式” 。隻有通過協商民主，才能夠把人民最廣泛地、最大限度地涵蓋進來、包容起來。習近平指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意願和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。” 新型民主觀發展民主政治，更借重於協商民主形式。中國實行民主，雖然包含選舉民主，但兩者比較起來，協商民主更為重要。誠然，中國的新型民主觀沒有也不能排斥選舉民主，選舉民主是不可或缺的。選舉民主和協商民主，即人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，這是中國社會主義民主的兩種重要形式。並且，在中國這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。但是，若對這兩種形式進行比較的話，顯而易見，協商民主更為重要。這正如習近平所說的，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。人民當家作主必須具體地、現實地體現到中國共產黨執政和國家治理上來，具體地、現實地體現到中國共產黨和國家機關各個方面、各個層級的工作上來，具體地、現實地體現到人民對自身利益的實現和發展上來。” 高度重視協商民主，這也與西方國家的民主形成了巨大的反差。西方國家，則隻講公民的投票權利，而忽視公民廣泛參與的民主權利，選民隻有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期。從這樣的實際情況看，西方民主不過是徒具形式、內容空空而已。

——新型民主觀強調實行群眾路線。從根本上說，中國發展社會主義民主政治是由中國共產黨的群眾路線在政治領域的實施所決定的，因為黨的群眾路線決定必須緊緊依靠人民治理國家。中國共產黨領導民主、實踐民主，也必須按照群眾路線的要求，堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把自己的正確主張變為群眾的自覺行動。“從群眾中來”，就是民主基礎上的集中過程﹔“到群眾中去”，是集中指導下的民主過程﹔這兩個過程歸根到底都是民主的過程，人民群眾當家作主的過程。由於群眾路線的兩個過程充分體現了民主，成為發揚民主、集思廣益的過程，統一思想、凝聚共識的過程，科學決策、民主決策的過程，也就成為實現人民當家作主的過程。

新型民主觀作為中國發展民主政治的一種嶄新的民主理論，在實踐中已經展現出了強大的生命力和發展前景。

原載：《濟南大學學報》2016年第5期