2016年10月26日09:19 來源：人民網-理論頻道
[摘要] 推進國家治理現代化是一個全新的理論命題，它要求推進民主化、制度化、法治化、多元化，其中首要的是推進民主政治發展。因此，民主政治與國家治理具有內在契合性。國家治理現代化必須著眼於民主政治的發展，而離開民主政治發展的國家治理現代化，將迷失方向和陷入困境。中國的國家治理，必須堅持黨的領導和以政府治理為主導，才能更好地堅持社會主義的方向和道路，堅持國家制度建設，推進各項公共事務治理的民主化、法治化、制度化、多元化，達到法治、德治、共治、自治的合作協調治理。中國的民主政治發展，必須以堅持黨領導人民民主、堅持人民代表大會制度、堅持協商民主形式和實行群眾路線為基本要素所構成的新型民主觀為指導。
[關鍵詞] 國家治理﹔民主政治﹔契合性﹔特點﹔新型民主觀
[作者簡介] 許耀桐，國家行政學院一級教授，博士研究生導師。專業研究領域為政治學與行政管理，主要從事政治體制和行政體制改革、民主政治和黨內民主發展等研究。
推進國家治理體系和治理能力現代化，是中國共產黨提出的實現全面深化改革的總目標之一，也是一個全新的理論命題。這一理論命題的提出，闡明了國家治理的功能作用和在社會主義社會發展進程中的重要地位，顯示其鮮活的特點。推進中國的國家治理現代化與民主政治發展是緊密聯系的，推進國家治理現代化也必然帶來民主政治的前所未有的進展。推進國家治理和民主政治發展，體現了中國共產黨作為執政黨所具有的高度使命感和責任感。
一、國家治理現代化的由來與涵義
十八大以來，中國共產黨致力於推進國家治理現代化，是對人類社會發展規律、社會主義建設規律和共產黨執政規律的深刻探索，為國家與社會的發展開辟了一條嶄新的道路，並將在人類社會的發展、社會主義的發展和黨的發展的歷史上留下深遠的影響。
習近平明確指出，社會主義代表著人類進步的趨勢和發展的方向，社會主義思想從提出到現在的歷史進程，先后經歷了“空想社會主義產生和發展，馬克思、恩格斯創立科學社會主義理論體系，列寧領導十月革命勝利並實踐社會主義，蘇聯模式逐步形成，新中國成立后我們黨對社會主義的探索和實踐，我們黨作出進行改革開放的歷史性決策、開創和發展中國特色社會主義。” 在波瀾壯闊的六大發展階段中，始終貫穿著怎樣創建和治理一個全新的社會主義國家與社會的重大問題。
縱觀500年來社會主義發展的歷史，可以看到在創建了全新的社會主義國家與社會之后，怎樣治理好這樣的國家與社會是一個在實踐中尚未解決的重大課題。這是因為，馬克思、恩格斯有許多關於未來社會的科學預測，但是他們並沒有經歷社會主義建設的實踐，更沒有遇到后來的社會主義囯家所面臨的全局性、大范圍、長時期的矛盾和問題。后來的列寧雖然締造了第一個社會主義國家，有了七年領導社會主義建設實踐的經驗，在其生前也看到了社會主義實踐中產生的問題超出了馬克思主義創始人的預計，而且在初步探索蘇維埃國家治理方面創造性地提出了一些政策措施，但是列寧畢竟過早辭世，還沒有來得及深入探索、認真總結，尋找出有效的方略。作為列寧繼任者的斯大林，由於急於快速發展社會主義，採用過度集中的方式來推進社會主義建設和發展，如在所有制上實行單一的生產資料公有制﹔在經濟體制上實行自上而下的指令性計劃經濟﹔在發展戰略上以重工業為重點追求外延式的粗放增長﹔在解決社會矛盾問題上沿用階級斗爭的手段，忽視社會主義民主法治﹔在政治上絕對化集權、黨政不分，缺乏監督，導致個人獨斷專行，官僚主義盛行，也不可能解決社會主義國家治理的問題。斯大林形成的蘇聯模式的做法，給社會主義造成不良的影響，帶來嚴重的后果。今天，當我們分析蘇聯失敗的教訓時，應該清晰地認識到，正是由於沒有很好地解決國家治理現代化的問題，並且在這個問題上犯了嚴重的錯誤，才導致了蘇聯共產黨的政權垮台、制度破滅、國家覆亡。
中國共產黨在全國執政后，也遇到了如何治理社會主義國家與社會的問題。在缺乏經驗的情況下，一度照搬了蘇聯模式，但很快發現不適合中國國情。1956年，毛澤東針對照搬照抄蘇聯模式產生的弊端，明確提出要以蘇為鑒，努力探索社會主義建設新路。毛澤東發表的《論十大關系》、《關於正確處理人民內部矛盾的問題》等文章，標志著中國共產黨開始了對適合中國情況的社會主義建設的艱辛探索，並有了一個良好的開端，取得了一系列重要的思想成果。但是，在探索中由於黨的指導思想上受到“左”的影響，犯了“大躍進”、“人民公社化”的錯誤，甚至發生了“文化大革命”這樣全局性、長時間的錯誤。從總體上看，中國在改革開放前，在國家治理現代化這個問題上，也沒有找到一種能夠符合中國實際的治理模式。
改革開放以來，中國共產黨開始以全新的視角思考國家治理問題。經過30多年的改革開放和現代化建設，積累了一定的經驗。進入新世紀后，隨著社會主義市場經濟的發展，社會結構的變化、價值取向和社會矛盾的復雜多樣性，需要在進一步的發展和改革中創新治理國家和社會的新的體制機制，以有效地治理國家。為此，2002年召開的中國共產黨十六大，形成了“黨領導人民治理國家”的認識，正式確立了治理的理念。2007年，黨的十七大報告提出，“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保証黨領導人民有效治理國家。”到了2012年，黨的十八大報告更多處採用“治理”的概念，並且在治國理政的意義上進一步提出，“堅持依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保証黨領導人民有效治理國家”“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”等等。直至2013年召開黨的十八屆三中全會，以習近平為總書記的黨中央提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化。”
現代化，是中國共產黨自20世紀中葉以來在70多年時間裡不斷探索、認識和追求的目標。追溯中國共產黨對於現代化的諸多提法，值得注意的是，主要有“工業、農業、國防和科學技術的現代化”（簡稱“四個現代化”、“四化”）與“國家治理體系和治理能力現代化”（簡稱“國家治理現代化”、“第五化”）。“四個現代化”主要涵蓋了經濟建設、經濟基礎方面，是經濟現代化﹔而“國家治理現代化”或“第五化”，則集中於政治建設、上層建筑方面，是政治現代化。對於國家上層建筑方面的政治現代化，1979年鄧小平早在《堅持四項基本原則》等文章中就指出，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。”“民主化和現代化一樣，也要一步一步地前進。社會主義愈發展，民主也愈發展。” 要實現“社會主義國家的民主化” 。鄧小平還指出，“組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。” 因此，民主化要著眼於制度建設、法制建設，要“使民主制度化、法律化” 。這說明，社會主義建設光有經濟基礎的“四個現代化”即“經濟現代化”當然不行，還不能缺乏政治上層建筑的“社會主義國家的民主化”，即包括“民主化、制度化、法律化（法治化）”在內的政治現代化。由此可見，國家治理現代化要求實現民主化、制度化、法治化、多元化，其中首要的是民主政治的發展。
毫無疑義，國家治理現代化的形成和展開，是社會主義事業和國家與社會發展的前途命運賦予當代中國共產黨的重要使命，是對長期以來困擾我們的“什麼是社會主義國家治理現代化和怎樣治理社會主義國家”重大問題的回答和破解。改革開放后，中國共產黨已經成功解答了“什麼是社會主義，怎樣建設社會主義？”“建設什麼樣的黨，怎樣建設黨？”和“實現什麼樣的發展，怎樣發展？”的重大問題，現在，歷史又掀開了新的一頁，要推進國家治理現代化、推進民主政治發展。
二、民主政治與國家治理的契合性
如前所述，國家治理現代化意味著首先需要民主政治的發展，推進國家治理現代化注定要以推進民主政治發展為旨意內涵。這樣的一種內在關系，說到底根植於民主政治與國家治理的契合性。中國共產黨關於當代國家治理現代化的問題，其完整的表述是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”習近平指出，“這是兩句話組成的一個整體” 。它表明，推進國家治理現代化，必須與中國特色社會主義制度緊密關聯，中國特色社會主義制度構成國家治理現代化的歸宿，推進國家治理現代化是完善和發展中國特色社會主義制度的具體路徑、方式。對於國家治理現代化視野中的中國特色社會主義制度，習近平明確闡述道，“包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等” ，而其中的政治建設所包含的民主政治發展和民主政治制度建設，就是國家治理現代化要著力實現的一個重要方面，“發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。” 由此可見，習近平延續了鄧小平的思路，國家治理必須強調民主化、制度化。因而，推進國家治理現代化與民主政治發展具有完全自洽的契合性。
之所以民主政治與國家治理具有內在的契合性，是因為當代的國家治理比起以往常見的統治、管制、管理來說，有著更廣泛的適用范圍和明顯的區別。國家治理和傳統的統治、管制、管理等方式手段相比，它們之間存在以下的不同：
第一，主體不同。治理的主體要遠遠超過統治、管制、管理的主體。統治、管制、管理的主體主要是指以公共權力為后盾的公共組織和公務人員，國家成為其中心和關鍵﹔而作為治理的主體，國家權力組織並不構成唯一的中心，其他的社區組織、志願者組織和私營組織等等都可以是權力的中心，都可以參與，共同進行決策和管理。因此，治理的主體和權威出現了多元化。
第二，權源不同。在權力的來源上，統治權、管制權、管理權都統一來自國家權力機關的自上而下的層級授權，並由被授權的權威機關行使。治理權則並非由上級權威機關授予，而是來自公眾的認可或社會契約的賦予，甚至由人民直接行使權力，這便是自治、共治。
第三，對象不同。統治、管制、管理在大政府時代可以說政府控制著社會生活的方方面面，人們的一切都成其調控的對象﹔當進入到小政府的時代，政府的作用范圍大為縮小﹔對於治理而言，由於主體多元化，從現代的大企業、公司到學校、社區組織，它們的治理可以取代政府的控制，治理的范圍和對象相當的靈活。
第四，手段不同。統治、管制、管理採取的手段和方法主要以具有強制性的行政、法律手段為主，有時甚至是軍事性手段，以實現對社會的強力控制。而治理的手段除了國家的手段和方法外，更多的是強調各種機構之間的自願平等合作。“治理的主要特征不再是監督，而是合同包工﹔不再是中央集權，而是權力分散﹔不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理﹔不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作。” 治理的手段是復合的、合作的、包容的，協商的，有效性得以增強。
第五，運作方式不同。統治、管制、管理的層級是金字塔形的，權力順著科層制的流向自上而下地垂直分布，以政府的權威對社會事物實行單向度的、強制的、剛性的控制，其作用的對象隻能表現為接受和服從。而治理呢，由於參與主體的多元化，在邁向共同目的地的過程中，各個主體間的協調和溝通十分突出。治理的層級是扁平化的，所擁有的運行機制，不僅依靠政府的權威，而且是合作網絡的權威。治理強調公民和社會機構的參與，其權力運行向度是多元的、相互的。治理的權力更多的是作水平式的運動，權力的流向是雙向或多向的互動。
第六，追求目標和評價標准不同。治理追求和實現的是“善治”（good governance），而統治、管制、管理追求的不過是“善政”（good government）。善政的構成要素，主要包括嚴明的法度、清廉的官員、高效的行政、良好的服務，它是建立在傳統的社會統治結構和韋伯式官僚體制之上的，是包含於傳統的政治與行政的理念之中。而治理達到的善治，已經超出了傳統的統治范疇，它強調了政府與公民對公共生活的合作治理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，兩者關系處於最佳狀態。善治的構成要素被歸納為六個方面：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責任性（accountability）、法治（rule of law）、回應（responsiveness）、有效（effectiveness）。 很顯然，“善治”比“善政”擁有更多的民主、協商、合作的要素，對公民的權利和地位也給予更多的尊重和重視。
綜上所述，國家治理不僅僅是對傳統行政方式的革新，更是一種社會歷史性的變革。國家治理和統治、管制、管理相比，顯然具有更大的優勢，其六個方面的不同，體現了更能夠發揮國家處置公共事務的正能量，更能調動全社會的積極性，因而也更加的科學、民主、有效率。概而言之，國家治理現代化必須著眼於民主政治的發展，而離開民主政治發展的國家治理現代化，將迷失方向和陷入困境。
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