獨立財政機構的發展及對中國的啟示（下）

美國國會預算辦公室的運作

（一）國會預算辦公室的組織架構

美國國會預算辦公室（Congressional Budget Office，CBO）成立於1975年，是美國國會下設的一個非黨派、專業性機構。其職責是為國會參眾兩院提供客觀、專業、及時、非政治化的分析，服務對象主要是參眾兩院的預算委員會、籌款委員會、撥款委員會以及其他國會議員。國會預算辦公室並沒有預算審批權。

國會預算辦公室目前約有職員235人。其中，絕大部分是經濟學家和公共政策分析人員，此外還有部分律師、IT技術人員、編輯以及其他領域的專業人士。目前，國會預算辦公室下設九個部門：主任辦公室、預算分析部、金融分析部、健康、養老與長期分析部、宏觀經濟分析部、管理、商務與信息服務部、微觀經濟研究部、國家安全部、稅收分析部等部門。主要部門介紹如下：
主任辦公室。在參眾兩院預算委員推薦的基礎上，眾議院議長和參議院臨時議長共同任命國會預算辦公室主任。國會預算辦公室主任任期為四年，可連續獲得任命﹔並且，在繼任者獲得任命之前，前任主任的任期將自動順延。國會預算辦公室的其他職位（包括副主任）均由國會預算辦公室主任任命。幾十年來，國會預算辦公室已形成傳統，員工職位不隨主任變更而發生重大變化。對相關職位的任命，完全是基於專業能力的基礎而不考慮其政治背景。主任辦公室的服務對象，不僅包括主任和副主任，還包括各位業務總監（Associate Director），如負責經濟分析的業務總監、負責議會事務的業務總監、負責溝通事務的業務總監以及負責總法律顧問辦公室的業務總監等。

預算分析部。預算分析部提供關於聯邦開支的基線預測、估計國會各項法案的政策成本，預算分析部也對大量議案進行成本估計。正式的政策成本估計既包括法案對聯邦政府預算的影響，也包括其施加給各級政府和私營部門的成本。預算分析部還為國會預算辦公室的分析報告和各項工作做出了關鍵性的貢獻，具體如：每年一次的總統預算分析、月度預算執行評估、預算政策抉擇、對生效法律的追蹤記錄等。

金融分析部。金融分析部的政策分析主要集中在聯邦政府的財政承諾上，具體包括聯邦政府的信貸和保險項目、政府資助的企業等。該部門還在財務評估與建模、金融變量預測等方面為整個國會預算辦公室提供技術支持

健康、養老與長期分析部。健康、退休和長期分析部對聯邦政府的醫療健康政策和項目開展政策分析，具體包括：醫療保險、醫療救助、通過健康保險交換或社會保障提供的補貼等。該部門圍繞許多政策問題發布分析報告，並在健康保健政策調整的評估中發揮了關鍵作用。該部門還負責國會預算辦公室的長期預算預測，以及對擬實施政策的長期財政效果開展分析。
稅收分析部。稅收分析部使用經濟模型和微觀模擬技術，對聯邦政府未來的收入增長情況做出預測。該部門還對聯邦稅收和支出的分配情況開展分析，並探討稅法變化將給納稅人行為和整體經濟帶來何種變化。

（二）國會預算辦公室的工作程序

國會預算辦公室的工作程序是根據1974年國會預算與截留控制法案，由國會預算辦公室與參眾兩院預算委員會和國會領導人在協調一致的基礎上形成的。工作程序大部分在20世紀70年代就已經形成了，其具體內容包括：國會預算辦公室如何確定研究主題，採用什麼方法開展分析研究，研究報告如何發布， 誰來評估辦公室的工作等。

國會預算辦公室的主要職責，是協助參眾兩院的預算委員會更好地履行職責。同時，國會預算辦公室還向國會的其他委員會（如撥款委員會，金融委員會）和國會領導提供支持。為此，國會預算辦公室發布了大量分析報告，其中最著名的就是《年度預算和經濟展望》。國會預算辦公室分析報告的撰寫和發布大體需要經歷如下步驟：

首先，研究小組仔細閱讀相關研究文獻、詳細了解聯邦政府的支出計劃和稅法。

其次，研究小組廣泛分析各類數據，包括來自政府統計機構、私營機構的各類相關數據，得出初步的分析結論。由於並不試圖預測國會將如何修改現行法律以及審議中的法律議案，國會預算辦公室對預算和經濟的基線預測通常是依照現行法律框架做出的，其對政策成本的估計也是在某項法案獲得通過並在未來不做修訂的假設前提下做出的。

再次，向外部專家開展溝通和咨詢，廣泛聽取外部意見。國會預算辦公室的外部專家包括大學教授、智庫分析人士、產業集團代表、其他私營部門的專家以及來自聯邦政府和地方政府內的相關工作人員等。大量的咨詢活動是非正式的，但有些咨詢活動也是定期的、常態化的（如對國會預算辦公室經濟顧問小組和健康顧問小組專家的咨詢）。

再次，對報告開展內部評審。國會預算辦公室的所有報告和評估都要經過內部審查程序，以確保研究立場的客觀性、分析評估的可靠性和文字表述的清晰易懂。內部評審過程很嚴格，國會預算辦公室內部不同層次上的許多人都有參與。此外，分析報告也要接受該領域內外部專家的評議。有時候這些外部專家甚至就來自國會預算辦公室的經濟顧問小組或健康顧問小組。

最后，對外發布分析報告。國會預算辦公室把其分析報告分為機密和非機密兩大類，對不同類別的分析報告採用不同的發布程序。非機密類分析報告主要指正式的成本估計和分析報告，其評估對象包括公眾立法建議、總統預算報告中的政策提案、參眾兩院及其委員會表決通過的議案以及國會預算辦公室已經分析過的政策選項等。國會預算辦公室在完成上述分析報告之后，首先會向對該議題感興趣的議員（往往是議案的提出者）、議會相關專業委員會的主席及副召集人、預算委員會同時發布該報告。此后不久，國會預算辦公室會在網站上發布該項分析報告或成本估算報告，並通過電子郵件、推特公告、RSS訂閱通知等傳媒工具對研究報告進行推送。機密類分析報告主要由非正式的成本估計和分析報告組成。這些報告是初步評估的結果，並不需要接受嚴格的內部審查程序。出現非正式評估報告的原因，通常是議案提交者（如議員）尚未就議案（政策）細節做出最終的抉擇，他（她）們需要國會預算辦公室的成本評估來充當輔助決策工具。即便如此，一旦議案最終成形、予以公開，國會預算辦公室的成本估計也會隨之向感興趣的議員們開放。

（三）國會預算辦公室的客觀獨立性

為了確保其分析研究工作是客觀的、公正的、無黨派的，國會預算辦公室採取了一系列措施，具體如：明確自身定位，不對外提供政策建議﹔嚴格內部工作程序，確保分析研究的高質量﹔向外部專家開展咨詢，以避免分析研究工作的片面性﹔以及執行嚴格規則，規避金融（利益）沖突和對政治活動的實質性參與等。這裡著重介紹其規避金融（利益）沖突和對政治活動的實質性參與的政策：

1.旨在規避金融利益沖突的政策

如果員工的個人經濟利益與其工作職責相互矛盾，就會出現金融利益沖突的現象。國會預算辦公室對金融利益沖突採取了嚴格的限制措施，以維護其公正無私的社會聲譽。

政府道德法案（Ethics in Government Act）要求，年收入超過一定門檻（政府收入體系第15級基本工資的120%）的國會預算辦公室員工，必須向國會書記官披露其財務狀況。國會預算辦公室的總顧問辦公室對其披露的收入報表進行檢查，以發現是否存在利益沖突的現象及其收入是否實質性合規。國會預算辦公室也要求其全體員工向其領導報告本人或其家庭成員的經濟利益與其所從事的分析研究工作（結論）是否存在關聯（當然，如果是多元化的共同基金或單位投資信托基金，則無需報告和披露）。如果存在利益關聯情況，國會預算辦公室會採取一系列措施，如工作回避、調換工作崗位、對研究報告開展額外的審查、乃至把特殊的經濟利益剝離出來等，把利益沖突的現象減輕到最低程度。

此外，為了避免可能存在的利益沖突，國會預算辦公室的職員必須遵守一系列禁令。具體如：在面對政府機構時不得充當任何人的代理人，不得接受外國政府任何形式的補償，不得充當國外委托人的代理人，在外部參與雇佣性活動時（無論有無報酬）必須事先得到領導批准，以及對公開發表文章、講演和出席活動收取報酬的限制性規定等。

2.旨在規避“實質性”政治活動的政策

國會預算辦公室的聲譽和可信度來自於非黨派性和中立性，但另一方面，它也希望其員工盡可能多地參與市民生活並就公共事務發表個人見解。國會預算辦公室的政策就是要在兩者中間努力尋求平衡。

員工個人參與了某項政治活動，如果被外界認為是其所在機構（國會預算辦公室）在支持該項活動，那麼，國會預算辦公室就會認為該員工的政治參與給其聲譽和形象帶來了損害。國會預算辦公室所著力規避的，就是上述“實質性”政治活動，具體如：擔任競選活動的雇員、充當競選活動的代理人，以及持續地參與政府官員的政策過程等。

基於上述原則，國會預算辦公室並不反對其員工以個人身份參與下列政治活動，具體如：參加集會、進行選民登記、推動選民參加投票、發放宣傳郵件、發散宣傳品、開展電話游說、參與投票以及為競選活動捐款等。除此之外，國會預算辦公室的員工還可以擔任地區性、無黨派的職務，如學校董事、顧問委員會顧問等。

對於“實質性”政治活動，國會預算辦公室會根據政治活動的性質、員工參與的程度、參與的時間和地點，員工在國會預算辦公室中的職位以及員工政治參與與其工作職責間的聯系來確定其可能帶來的危害。一般而言，高級職位員工政治參與可能帶來的危害要高於低級職位員工政治參與所帶來的危害﹔政策分析性活動政治參與可能帶來的危害要高於事務性活動卷入政治活動可能帶來的危害。

國會預算辦公室在人員選用方面堅持能力原則。但堅持能力原則絕不意味著完全排除政治活動的影響。職位申請人是否符合國會預算辦公室的履職條件，既取決於申請人的業務能力，也取決於其能否以中立、客觀的方式履職，取決於其是否（或被認為）擁有明顯的政治傾向。因此，在對多數職位的招聘過程中，國會預算辦公室會考慮求職者是否公開地參與了競選活動、是否公開支持了某個政黨候選人或政府官員。如果候選人確已參與政治活動，國會預算辦公室就會慎重考慮求職者能否客觀地履行其職責，慎重考慮其政治參與是否會影響到社會對國會預算辦公室的觀感。

除此之外，國會預算辦公室工作人員還必須遵守一般政府雇員所必須遵守的行為禁令，具體如：在聯邦政府雇員工作場所內（包括眾議院的辦公場所內）索要或接受政治捐款，向聯邦政府雇員（包括眾議院雇員）索要競選捐款，以及向作為雇主或雇主單位成員的政府官員或議會議員提供政治捐款等。

3.旨在規避顧問小組成員金融利益沖突和政治活動的政策

國會預算辦公室設立顧問小組，是為了搜集來自不同角度的信息和見解。通常情況下，如果某位顧問實質性地參與了政治活動或存在金融利益沖突，國會預算辦公室會要求其離開顧問小組或暫停其職務（不再邀請其參加相關活動）。

2015年3月末，國會預算辦公室開始執行一項新政策，要求各位顧問向國會預算辦公室報告其重大金融事項和政治活動，內容包括：實質性政治活動，工資、其他補償和禮品（包括旅游），與競選活動或聯邦政府之間進行的有關未來就業的談判，與外國政府達成的研究協議（贈款、合同等），專門為提出完善公共政策的建議而簽訂的研究協定，其他研究協議，以及金融投資等。重大事項報告制度的建立，有助於國會預算辦公室更加嚴密地監控金融利益沖突和政治活動，更加有效地保障其客觀中立和非黨派特性。