獨立財政機構的發展及對中國的啟示（下）【2】

獨立財政機構所發揮的作用

獨立財政機構的快速發展是“次貸危機”以來的新現象。現在就試圖對其在財政管理新框架中的作用做出全面而系統的評價，顯然還為時尚早。但從代表性國家的情況看，獨立預算機構顯然發揮了正面的作用，基本達到了制度設計者的預期。以澳大利亞為例，澳大利亞國家審計署對議會預算辦公室（Parliamentary Budget Office，PB0）的績效審計報告就明確提出：自2012年7月運行以來，議會預算辦公室有效地履行了其法定義務，並被看作是預算與財政政策領域獨立的、可信賴的、權威的分析來源”。概括而言，獨立財政機構的作用主要表現在如下幾方面：

1.改變了預算管理程序，提升了預算編制和管理水平

通常情況下，一個國家的預算報告是由政府部門（如財政部）負責准備、提交的。但部分國家獨立財政機構的成立，負擔起了預測財政收支變化的責任，改變了由政府部門壟斷預算報告准備過程的局面。仍以英國為例。預算責任憲章規定，財政大臣向國會提交預算報告或年中預算執行報告，在通常情況下需要提前至少10周告知預算責任辦公室。在接到相關通知之后，預算責任辦公室會和財政部共同擬定一個時間表，就雙方圍繞經濟和預算預測、政策成本預測等事項開展溝通做出安排。預算責任辦公室首先會根據自己對經濟運行狀況的預測估計政府（乃至整個公共部門）的各項分類收入和支出，並據此匯總出收入和支出的總量和變化趨勢，評估政府實現中期預算目標的前景﹔然后，預算責任辦公室將上述預測結果和評估結果提交給財政大臣，征求其意見﹔根據來自財政部的反饋意見，預算責任辦公室再對經濟和財政預測做出修正﹔最后，預算責任辦公室向財政大臣提交其最終預測結果和評估結果。在業務磋商和意見反饋的過程中，由於雙方的觀點和意見對各自而言十分重要，預算責任辦公室和財政部都很重視來自對方的意見。就這樣，預算責任辦公室嵌入到了財政部（英國政府）預算准備和管理過程之中，成為推動財政部提高預算管理水平的重要力量。

2.加強了議會財政監督，提升了公共政策的質量

監督和制衡是現代預算制度的基本原則。要有效地對預算實行監督，議會就必須具備相應的能力和條件。現代政府規模龐大，運行流程復雜，資金收支種類繁多。即便是外部的專業人士，往往也難准確把握政府財政運行的全貌，更不用說評估特定領域內財政資金使用的績效了。獨立財政機構設立以后，通過定期發布預測報告和政策分析報告，改變了議員們在信息獲取方面的劣勢地位（相對於政府而言），為加強預算監督創造了有利條件。

獨立財政機構的設立，還降低了執政黨利用政府內部信息謀求有利競選地位的可能，使在野黨和執政黨得以公平地開展“政策競爭”。正像澳大利亞國家審計署對議會預算辦公室的評價那樣：“受到咨詢的相關各方都認為，議員們破天荒地能夠在議會周期的各個階段獲得獨立的政策成本分析和信息提供服務，並且，大家都認為其提供的成本分析是高質量的……，相關各方也都同意，議會預算辦公室的工作提升了競選承諾的透明度，便利了圍繞公共財政事務更有效地開展公開辯論”。獨立財政機構對中長期財政風險的揭示，也對在任政府片面追求短期政策效應的機會主義行為構成強有力的制約。它引導著朝野力量“眼光朝內”，把重點放到完善政策設計、提高資金使用效率上。這些，都是有助於推動提升公共治理水平、促進財政可持續發展的。

3.提高了財政運行的可持續性，提振了公眾對政府的信心

獨立財政機構獨特的角色定位（客觀、獨立、非黨派）為其帶來了超脫的身份和高質量的預測和分析報告。政府、議會越重視發揮獨立財政機構的作用，對其預測和分析成果採納得越多，就會有越多的社會公眾認為其尊重科學、具有專業精神﹔就會有越多的社會公眾認為其擺脫了政黨的私利，在追求健康的、可持續的發展。