獨立財政機構的發展及對中國的啟示（下）【3】

獨立財政機構發展對我國現代財政制度改革的啟示

十八屆三中全會以來，中央強力推進改革，我國建立現代財政制度在多方面取得進展。但仔細觀察也可發現，改革面臨多方面的困難，前進步履艱難：有的改革步伐低於預期，列上日程的改革措施遲遲不能出台﹔有的改革措施已形成了相應的法律法規，但新的運行規則卻遲遲不能落地﹔有的改革措施甚至出現了“進兩步退一步”的局面（如對地方融資平台的清理和清理違規稅收減免等）。難免有人會發出“改革空轉”的感慨。出現上述局面，原因是多方面的：首先，我們已初步建立起了適應市場經濟要求的財稅體制。現在推進財政體制改革，更多是在既有框架下做“完善”的文章，它給人們帶來的新鮮感、沖擊感遠不如20世紀90年代搭建市場經濟框架、“新舊模式轉換”那麼強烈。其次，財政改革牽一發而動全身。如果說稅收制度優化調整的是政府與企業、居民的分配關系，那麼，完善分稅制、完善轉移支付制度調整的則是政府間的利益分配關系，完善預算管理體制調整的是同級政府內部決策層、財政管理部門、規劃發展部門、各支出部門之間圍繞預算資金分配、使用和管理方面的權利義務關系。如果說前者尚有可能通過集中政府力量、集中決策權予以強力推動的話，那麼后兩者則隻能通過完善相關機制，重構權利義務關系的方式予以解決。因此，建立現代財政制度，需要從重構政府、企業、社會關系的高度進行全盤謀劃。僅靠有關部門“壯士斷腕”“對自己狠點”，是難以“走出一片新天地”的。再次，法制化水平低是現階段我國財政改革面臨的一個突出問題。但遺憾的是，本輪改革沿襲了過去“由行政主導”的做法，出現了借助 “行政手段”來推動“依法治國”的局面。在“有法不依”的大環境下推行新的法律法規，效果不彰、執行遭遇“打折扣”也是意料之中的事。

獨立財政機構以其自身的新鮮實踐，豐富了現代財政制度的內涵，為推進我國財政制度改革提供了新的啟發。獨立財政機構的成功實踐啟示我們：

1.推進現代財政改革，應當把加強人大監督作為突破口。現代財政運行一頭托著政府，一頭托著議會（人大），在社會治理架構中發揮著重要的基礎性作用。近現代財政的發端，就是英國“光榮革命”確立了議會對財政的主導權。我們推動建立現代財政制度，必須做實人大監督，並把加強人大監督作為推動財政運行民主化、法治化、透明化的突破口和重要抓手。

2.應建設充滿活力的財政委員會，扭轉預算監督嚴重缺位的局面。在現行的法律架構下，把審查、批准決算的權力賦予給了各級人大常委會。而具體職能則主要由人大常委會的財經委員會所承擔。面對能力不足的困擾，全國人大常委會、各省級人大機關常委會又普遍設立了預算工作委員會作為財經委員會的助手機構。這樣層層委托下來，就帶來了權責不清、難以問責的難題。既有的制度設計並沒有完全發揮出應有的活力。我們應當借鑒國際經驗，將預算審查職能從人大常委會財經委員會中剝離出來，在縣級及以上人大常委會普遍設立預算委員會，並賦予其審查、監督政府預算和決算的專責，以改變預算監督長期嚴重缺位的局面。

3.應充分發掘預算工委的制度潛力，為推進改革凝聚力量。財政改革往往涉及重大利益關系的調整。公眾對改革方案的認同，社會輿論的壓力，是改革得以順利推進的必要前提。獨立財政機構以獨立的身份，對財政收支做出預測，對政策成本做出分析，客觀上是對政府改革政策的一種“背書”，這是有利於遏制利益集團勢力、凝聚改革認同的。因此，獨立財政機構是推進財政改革的“正能量”。我國預算工作委員會的設立，已經為充分發揮其正能量打開了大門。現在應該做的，就是推動縣級及以上人大常委會普遍設立預算工作委員會，同時根據其履職需要，充實其人手，增加其經費投入，強化其工作獨立性和透明度。

4.推進現代財政改革，還應當善於從政府全局的高度進行謀劃和操作。在很大程度上，預算管理改革解決的是公共資金如何分、如何花、如何監督和如何問責的問題。隻有著眼於理順財政部門和政府決策層、規劃發展部門（發改委）、各支出部門之間的權利義務關系，才能引導預算管理步入高效運轉的軌道，才能有效提升財政資金的使用效率。這顯然是政府決策層（乃至中央政府決策層）的責任和義務。當前，由財政部門主導推動的預算管理改革面臨重重阻力，一個重要原因也正在於此。（作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部）