讓法律成為每個公民的信仰——《習近平時代》選載【3】

抓住領導干部這個“關鍵少數”

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”美國比較法學家伯爾曼的這句話，在今天的中國已經成為一句引用率相當高的箴言。

法律必須被信仰，不僅是被普通公民所信仰，更應該被各級領導干部所信仰。讓普通公民信仰法律，靠的是“人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”﹔讓各級領導干部信仰法律，還需要通過自我學習將法治思維溶入血液，通過制度設計讓規則落實為行動。普通公民勢單力薄，要讓他們感受到法律是權利的保護神﹔各級領導干部手握重權，要讓他們認識到法律可以約束其權力。
　　要想讓法律成為信仰，必須如習近平所言，“抓住領導干部這個‘關鍵少數’”。因為他們手中掌握著權力，而用權力干預司法是導致社會上出現信權不信法、信人不信法、信領導不信法惡性循環的主要原因之一。從這個意義上講，隻有領導干部將法律作為自己的信仰，法律才能成為每個公民的信仰。

“抓住領導干部這個‘關鍵少數’”的關鍵是司法的去行政化。

2015年3月30日，中辦、國辦發布《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》﹔同日，中央政法委發布《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》。同時出台的這兩項規定正好展示了司法去行政化的一體兩面。

中辦、國辦的《規定》要防范的是行政機關對司法活動的干預。這種干預主要有兩種形式：一種是直接或委托他人打招呼，另一種是在材料上作批示。從動機上講，領導干部對案件打招呼、作批示，有的是為一己私利，或部門利益﹔有的也可能是出於“好意”，如考慮地方經濟發展，或者看到申訴材料，覺得司法機關沒有處理好，需要為民做主，於是對案件作了批示。但是，司法活動不同於行政管理，不管是為私利還是出於好意，領導干部對司法的干預都可能造成司法天平的失衡，破壞司法公信力。哪怕領導干部在材料上批示的只是“依法辦理”，也會給法院辦案法官造成壓力，甚至導致不公正裁判。中辦、國辦的《規定》通過建立記錄、通報和責任追究制度，從外部構筑起防止干預司法的“防火牆”和“高壓線”，為領導干部干預司法活動劃出“紅線”，使得任何一個領導干部想干預司法的時候都會心有余悸，不能、不敢。

中央政法委的《規定》要防范的是司法機關內部行政管理職能對司法活動的干預。按照《規定》要求，司法機關內部人員不僅作為“私人”“不得違反規定過問和干預其他人員正在辦理的案件，不得違反規定為案件當事人轉遞涉案材料或者打探案情，不得以任何方式為案件當事人說情打招呼”（第二條）。而且，司法機關內部人員作為“公務員”在履行職務活動時，也要防范其活動對司法的不當影響（第四條、第五條）。前面一種情況屬於腐敗，后面一種情況則是正常的履職活動。就防范司法機關內部行政管理職能對司法活動的干預而言，后一種情況尤其值得注意，因為它更常見，危害也更隱蔽。

同美國法院一樣，中國法院也有兩套制度同時並存，一套是為履行審判職能而建立的審判制度，一套是為保障和支持審判職能的實現而建立的行政管理制度。理論上講，應該是前者為主、后者為輔。但是在實踐中，這兩套制度經常被混同，主次位置也在相當程度上被顛倒。長期以來，在法院內部沒有行政職務的法官都習慣於認為自己是在法院院長、副院長，業務庭的庭長、副庭長的領導下工作，在一些比較重要的問題上，無論是審判的或非審判的事務，都習慣性地要向領導請示匯報。這是一種雖無明文規定但實際上已經成為各級法院的審判慣例，它為行政領導直接插手、過問案件，並對案件產生影響創造了機會。如果這個問題不解決，即使解決了法院的財權和人事權，法院相對於行政部門具有了更大的獨立性，其內部行政化的色彩可能不僅不會弱化，反倒可能更強。正是基於這種考量，第四條規定“司法機關領導干部和上級司法機關工作人員因履行領導、監督職責，需要對正在辦理的案件提出指導性意見的，應當依照程序以書面形式提出，口頭提出的，由辦案人員記錄在案”，從制度上防止法院內部的行政管理職能喧賓奪主，從而對司法過程產生不恰當的影響。

在實踐中，還有一種情況就是外部行政化干預和內部行政化干預相互交織。很多外部干預都是通過內部行政手段發生作用的，即領導干部找辦案人員的直接領導或院領導，再轉達“指示”。所以，對於記錄者而言，如果是法院院長接到招呼，院長應當作全面、如實的記錄，辦案人員接到院長的授意，也應當作全面、如實的記錄。

記錄考驗著司法人員的勇氣和擔當，考驗著他們的信仰，也考驗著制度保障是否到位。如果一名司法人員因如實記錄反而影響到今后的工作、晉升，受到打擊報復時沒有得到有效保護，那麼這項制度是無法延續的。為了保障這兩個《規定》能落地，中央政法委正在會同相關部門研究起草一系列配套制度，如最高檢將進一步健全檢察人員履行法定職責保護機制、受到侵害保障救濟機制，完善檢察人員申訴控告制度等，讓檢察人員敢於記錄、放心記錄。