加快立法促進我國民用飛機產業大發展

2016年，我國自主研發的C919大型客機可望迎來首飛。航空工業被喻為“工業之花”，以大型客機為代表的民用飛機產業作為航空工業的排頭兵，更是一國經濟實力、工業水平、國防實力、科技進步水平的綜合展示和重要指標。早在2014年5月23日，習近平總書記在中國商飛公司設計研發中心考察調研時就指出，“我們要做一個強國，就一定要把裝備制造業搞上去，把大飛機搞上去，起帶動作用、標志性作用”。

近年來，我國民用飛機產業實現了跨越式發展，但需要看到的是，民用飛機產業發展中仍面臨著一些體制機制障礙，特別是缺少與民用飛機產業發展直接相關的法律制度，導致民用飛機產業在頂層設計方面沒有相應的法治保障，既不利於加快我國民用飛機產業發展步伐，提升我國高端裝備制造業水平，也不利於實現我國高端裝備制造業“走出去”戰略部署。

加快我國民用飛機產業發展具有重要意義

從上世紀70年代開始研制“運10”飛機到具有完全自主知識產權的“ARJ21-700”支線飛機，直至今天的C919大型客機，我國民用飛機產業的發展經歷了從無到有，逐漸發展壯大的歷程。民用飛機產業的發展壯大，對我國經濟、科技、軍事等領域都具有極為重要的意義：

一是可以有效地推動我國經濟增長。據中國商飛公司預測，隨著中國航空市場運力迅速擴張，未來20年內中國市場新增飛機約4700架，總價值在5000億美元以上﹔上海市《浦東新區民用航空產業發展規劃》更是提出，經過15到20年發展，浦東新區將形成一個產值規模1500億元以上、財政貢獻100億元以上的民用航空產業集群。可見，民用飛機產業的加速發展必將為經濟提供新的增長動力，推動相關產業和區域經濟增長。

二是可以促進我國戰略新興產業發展，進而提升整個工業體系技術水平，促進產業轉型升級。以民用飛機制造業為代表的民用飛機產業作為集多學科專業為一體的高科技高附加值產業，其發達程度與材料科學、電子信息、精密加工、智能制造等新興產業發展密不可分。據統計，民用飛機制造業可以為上述相關產業提供12倍於本產業的就業機會。通過對民用飛機產業的持續加大投入，可以反哺與之相關的多個新興產業的技術發展，對促進產業結構調整和優化起到重要的引導和推動作用。

三是可以加快我國高端裝備“走出去”步伐，打破歐美國家對民用飛機等高端制造業的國際壟斷。研究報告顯示，預計至2031年，全球對C919大型客機所屬的160座級單通道噴氣式客機的需求量為14538架，價值總量12430億美元。隨著C919大型客機的首飛，我國進入“國際干線飛機俱樂部”，國際民用飛機市場的戰略格局將由現在的AB（波音、空客）兩極爭雄變成ABC（波音、空客、中國商飛）三足鼎立。據中國商飛公司數據，目前C919大型客機國內外用戶數量為21家，總訂單數達到了517架，其中德國普仁航空、泰國都市航空分別簽署了7架和12架購買協議。可見，我國民用飛機產業的發展可以打破歐美等國長期以來對民用飛機制造業的壟斷，進而助推“中國制造”裝備“走出去”取得突破性進展。

四是可以實現軍民融合寓軍於民的戰略部署。由於大部分航空技術是軍民通用的，通過加強民用飛機技術研發和制造能力，能夠進一步優化整合和提升航空發動機、航空系統、航空材料等整個航空產業鏈水平，有利於我國軍事航空工業發展，實現軍民融合寓軍於民目標。

當前我國民用飛機產業發展面臨法律困境

雖然我國民用飛機產業近年來取得了極為顯著的成就，但與產業高速發展不匹配的是，我國迄今沒有出台民用飛機產業發展專門法，法律制度供給的匱乏嚴重制約了民用飛機產業發展，具體表現如下：

一是缺少法治保障，導致民用飛機產業在頂層設計方面沒有明確穩定的指引，不利於持續穩定規范發展。長期以來，我國民用飛機產業缺乏明確的法治保障，隻能以產業政策作為發展依據。雖然政策作為頂層設計的主要形式之一，對促進我國民用飛機產業發展起到了積極作用，但政策也存在穩定性不強的固有缺陷，而民用飛機產業作為周期長、投資大、風險高的一項產業，如果缺乏穩定的法律指引，僅靠產業政策予以指導，很可能因機構、人事等因素的變化而導致政策隨之發生變化，從長遠來看不利於民用飛機產業持續穩定健康發展，也難以真正發揮政策優勢，我國民用飛機產業發展幾經浮沉的歷史教訓也驗証了這一弊端。對此，國內許多有識之士紛紛大聲疾呼，建議加快民用飛機產業立法。

二是缺少法治保障，導致民用飛機產業管理體制繁雜、部門職責不清，不利於引導產業發展和加強監管。從產業性質看，由於民用飛機產業是以航空工業企業為中心，航空運輸和服務企業、科研機構、高等學校等構成的復雜龐大的產業體系，對民用飛機產業的引導、管理和監督，既涉及工業、交通運輸、教育等主管部門職責，又涉及產業所在地的地方政府職責，還涉及軍民產業協調推進等方面，存在管理主體分散、管理體制復雜等情況。由於當前沒有一部法律法規對涉及民用飛機產業的部門職責作出清晰劃分，容易引發相關部門職能不清、交叉甚至相互抵牾的問題，不利於形成“1+1>2”的有效合力。因此，有必要通過立法來明確民用飛機產業各管理主體的職責，協調它們之間各種利益關系，更好地引導產業發展和加強產業監管。

三是缺少法治保障，導致民用飛機產業發展相關政策措施因為沒有法律依據而難以落地。從民用飛機產業發展模式來看，雖然從國家到地方對民用飛機產業給予產業政策、科研政策、財政政策、金融政策等各種支持，但在強調全面依法治國的今天，這些政策措施如果想真正落地生根，都毫無例外地需要轉化為法律制度，以法律的強制力作為保障其有效施行的堅實后盾。實踐中由於缺少相應的法律規定，導致這些扶持政策在執行時面臨因無法可依而推動不力的窘境，不能滿足民用飛機產業發展的迫切需求。

四是缺少法治保障，導致民用飛機產業難以有效運用法律規則應對國際競爭和挑戰，影響我國高端裝備制造業“走出去”進程。在全球貿易法治化的大環境下，美國、歐盟、加拿大和巴西等主要民用飛機產業國通過出台相關法律，扶持本國民用飛機產業，強制性要求他國民用飛機進入本國市場必須遵守相關法律等設置了技術性貿易壁壘，形成對本國民用飛機產業的貿易保護﹔而我國由於沒有出台民用飛機產業專門法，導致一方面我國民用飛機產業參與國際競爭時必須遵守他國法，加大了貿易難度﹔另一方面，他國進入我國民用飛機市場的壁壘較低，可能會造成“后院起火”問題。這種法律上的倒差別待遇，不利於我國民用飛機產業運用法律規則應對國際競爭和挑戰，也干擾了相關產業“走出去”進程。