加快立法促進我國民用飛機產業大發展【2】

主要民用飛機產業國立法的共性特點

縱觀美國、歐盟、加拿大和巴西等主要民用飛機產業國的發展實踐，無一不是注重運用法治手段來保護和發展本國民用飛機產業。通過梳理分析這些國家的相關立法親例，可以發現這些國家的民用飛機產業立法集中體現出如下共性特點：

一是充分體現國家意志，高度維護本國利益。當前，世界主要國家都將發展民用飛機產業作為發展本國裝備制造業、展現國家綜合實力、提高國際競爭話語權、維護本國利益的重中之重，各國立法充分反映了這一國家意志。以加拿大為例，民用飛機產業作為其技術密集產品出口的主力，為保障其民用飛機特別是支線民用飛機產業的可持續發展和國際競爭優勢，加拿大政府在制定民用飛機產業立法時，基本上是為本國支線民用飛機產業發展的龍頭企業——龐巴迪公司量身定做的，這樣可以保障加拿大民用飛機產業發展優勢，並間接將外國民用飛機拒之於門外。

二是法律體系完善合理，層級分明發揮作用。從主要民用飛機產業國立法實踐來看，有關國家均形成了比較完善合理的法律體系，法律層級分明，分別發揮各自作用。以美國為例，美國民用飛機產業立法主要分為兩個層次：一是聯邦政府頒布的法律，如《通用航空振興法》《美國技術卓越法》等﹔二是美國聯邦航空管理局和各州頒布的法規和規章，如堪薩斯州的《經濟振興與再投資法》。這些不同層次的立法中既包括了聯邦政府對民用飛機產業的一般性法律規定，也包括了對特定民用飛機制造公司的專門法律規定，還包括了聯邦各州根據本州情況對民用飛機產業所作的法律規定，共同構建起完善的美國民用飛機產業法律體系並發揮相應作用。

三是規制內容詳盡完備，基本覆蓋產業發展各個環節。民用飛機產業作為一個跨領域跨行業的綜合性產業體系，決定了民用飛機產業立法所規制的內容必須廣泛全面，才能有效地促進產業發展。以歐盟和俄羅斯為例，為了促進本地區（本國）的民用飛機產業發展，其從民用飛機產業規劃、設計制造、銷售出口、資金扶持等全方位各環節作了詳盡完備的法律規定。例如，歐盟及其成員國通過出台歐盟指令和相關國內法的方式，對空中客車公司的成立、給予歐盟及其成員國民用飛機產業財政扶持等措施作了廣泛而具體的規定。類似地，俄羅斯聯邦通過發布《關於開放式股份公司〈聯合航空制造公司〉》《關於國家支持伊爾96M/T飛機制造的措施》等法令，對成立專門的民用飛機制造公司乃至具體制造措施等方面作出專門規定。

構建我國民用飛機產業法律制度之建議

如前所述，與當前蓬勃發展的民用飛機產業現狀相違和的是頂層設計領域缺乏必要的法治保障，不利於有效應對和解決我國民用飛機產業發展中面臨的體制機制問題，對此，有必要總結我國民用飛機產業發展中的經驗教訓，將已被實踐証明行之有效的各項政策措施上升為法律制度，同時借鑒主要民用飛機產業國立法的共性規定，加快出台我國民用飛機產業專門法，從而促進我國民用飛機產業可持續發展。具體建議如下：

（一）關於立法形式

作為法的外在表現形式，好的立法形式對發揮法律效力起到事半功倍的作用。因此，確定民用飛機產業立法形式成為構建相關法律制度的先決條件。一般而言，立法形式包括法律、行政法規、部門規章和地方法規規章。民用飛機產業具有涉及中央事權和地方事權，同時還涉及諸多行業領域、管理部門眾多等特點，顯然不適合採取部門規章和地方法規規章的立法形式﹔同時，考慮到由全國人大常委會出台法律存在制定程序復雜、周期長、內容較為原則等特點，目前也不宜作為民用飛機產業立法形式。筆者建議現階段可由國務院出台行政法規——《民用飛機產業發展條例》的形式來對民用飛機產業發展做出規制，這既符合《憲法》《立法法》等相關法律賦予國務院的行政管理事項，也能滿足當前迫切的立法需求，待時機成熟還可根據需要上升為國家法律。事實上，國務院2010年立法工作計劃就曾將《民用飛機行業發展條例》列為“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”，並確定由工業和信息化部負責起草，據此，完全可以在現有基礎上加快立法進度，爭取早日出台。

（二）關於立法原則

作為立法應遵循的基本准則，立法原則決定著民用飛機產業立法的根本方向，是確定《民用飛機產業發展條例》具體制度前需要解決的問題。筆者認為，除了需要遵循法治原則、科學原則和民主原則等立法一般原則外，民用飛機產業立法還應根據產業特點，確定以下基本原則：

一是國家扶持和社會共建相結合原則。民用飛機產業作為周期長、投資大、風險高的產業，從國外實踐來看，其發展離不開國家通過財政、金融等各種手段予以扶持，我國民用飛機產業發展也不例外﹔同時，考慮到民用飛機產業相關的許多領域均已高度市場化，從激發市場主體活力，引導社會資本參與民用飛機產業建設的角度出發，在明確國家扶持產業發展的同時，也應通過放寬市場准入等方式允許符合要求的民間資本和社會力量共同參與民用飛機產業建設。

二是鼓勵創新和加強監管相結合原則。一方面，民用飛機產業作為一項新興產業，要快速發展就離不開創新。通過立法鼓勵企業、科研機構、高校等主體開展技術創新、金融創新等活動，能夠更好地提升民用飛機產業技術水平，為民用飛機產業發展籌措資金，有效解決民用飛機產業發展中面臨的技術欠缺、資金不足等瓶頸問題。另一方面，由於民用飛機涉及國家利益、公共安全、人身和財產安全，監管部門在鼓勵創新的同時也必須加強對相關活動的監管，確保民用飛機產業安全健康發展，避免以創新為名行損害國家利益，危害公共安全以及侵害人身和財產安全之實。

三是法治協調原則。民用飛機產業作為一項系統工程，其立法也必將涉及其他相關領域的法律法規，因此，制定《民用飛機產業發展條例》時也應充分考慮《產品質量法》《反壟斷法》等相關法律規定，做到與相關法律法規的協調統一。此外，考慮到民用飛機的設計、制造、銷售、出口等不限於一國范圍內，具有涉外性，因此法治協調原則不僅包括國內法的協調，還包括與外國法的協調銜接，特別是在具體技術要求方面的規定要尊重國際統一的立法慣例，做到民用飛機產業有關產品和服務具有普遍性、通用性，最大限度地降低技術性貿易壁壘對我國民用飛機產業的不利影響。

（三）關於主要制度

針對前述我國民用飛機產業發展中存在的突出法律問題，根據民用飛機產業立法基本原則，並借鑒國外有關立法例，筆者認為《民用飛機產業發展條例》主要應規定如下制度：

一是明確民用飛機產業的法律概念。根據我國民用飛機產業的技術現狀和發展趨勢，並結合國外有關立法例，建議在立法時明確規定，民用飛機產業是指設計、制造、銷售、出口各種非軍事用途的飛機產品及零部件的經濟組織的聚合，包括但不限於與前述飛機產品有關的規劃建設、科學研究、設計開發、適航管理、試驗、制造驗收、銷售出口、維修服務等系列產業鏈。同時，明確民用飛機產業是國家戰略性產業。

二是厘清民用飛機產業的管理體制。針對民用飛機產業涉及管理單位眾多、管理職責不清等問題，建議在立法時根據現行有關行政管理體制，進一步厘清民用飛機產業的管理體制和管理職責，規定國務院工業和信息化主管部門作為裝備制造主管部門，統一負責全國民用飛機產業的管理工作﹔國務院交通運輸、發展改革、財政、稅務等部門在民用飛機適航、建設項目核准、財政撥款、稅收等方面分工負責相關工作﹔國務院設立民用飛機產業發展協調機制，負責統籌協調民用飛機產業發展中出現的重大問題，處理重大爭議﹔地方各級人民政府根據屬地原則，配合國務院有關主管部門做好本行政區域內的民用飛機產業相關工作。

三是規定促進民用飛機產業發展的重點措施。主要是將符合我國國情，已被實踐証明行之有效的政策措施上升為法律制度，同時，也注意與國外成熟立法經驗相接軌，具體包括：1.為妥善處理各方利益關系，確保民用飛機產業持續穩定健康發展，規定國家制定民用飛機產業發展中長期規劃，該規劃由國務院工業和信息化主管部門會同有關部門在廣泛征求企業、科研機構、高等院校等方面意見基礎上組織編制，同時明確編制程序、編制原則、編制事項等具體要求。2.根據當前制造大型客機的迫切需求，將干線民用飛機作為立法規范的重點，特別是要明確規定國家將干線民用飛機作為民用飛機產業的重點發展方向，組織力量開展干線民用飛機設計、制造等工作，確保各項任務能夠定期完成。3.明確規定通過財政撥款、稅收減免、政府採購、金融優惠、專利保護、支持出口、鼓勵軍民融合、制定專門適航標准等多種方式促進民用飛機產業發展，為出台配套政策確定直接法律依據，同時可將產業政策中具備可操作性的具體措施援引至《民用飛機產業發展條例》中予以固定。

四是設置相應的法律責任。主要是指對違反《民用飛機產業發展條例》中有關強行性和禁止性法律規范所應當承擔的法律后果，應從維護國家利益、保護公共安全以及保障人身和財產安全角度等方面設置。主要包括：對有關行政機關及其工作人員未按規定履行監管職責、未組織編制中長期規劃、未將干線民用飛機作為發展重點、未落實國家有關政策措施等違法行為的處罰﹔對企業、科研機構和高等院校及其工作人員在民用飛機設計、制造、銷售、出口、維修等環節弄虛作假，騙取國家財政撥款、技術獎勵、金融貸款，侵犯知識產權等違法行為的處罰。在處罰種類方面，可以設定損害賠償、罰款、沒收違法所得、吊銷營業執照、責令限期改正、列入信用信息“黑名單”並公示、行業禁入等民事、行政處罰，直至依法追究刑事責任等具體處罰種類。（作者單位：中航商用航空發動機有限責任公司）