“十三五”我國現代農業發展趨勢及任務【2】

（五）加快構建新型農業社會化服務體系

目前我國農業社會化服務體系不健全，總體服務水平較低，服務內容比較單一，服務管理不夠規范，難以適應現代農業生產發展的需要。要健全農業公共服務機構，重點加強村級服務站點建設。加強農作物重大病虫害監測預警和防控能力建設，健全動物防疫體系。積極培養新型農業經營主體，鼓勵農民專業合作社、新型職業農民、專業服務公司、農民經紀人、龍頭企業及各類工商資本提供多種形式的農業生產經營服務。加強農業信息資源開發，建立統一的種養、流通信息鏈。發展農產品現代流通方式，完善農產品流通體系。

（六）大力發展生態友好型農業

目前我國耕地保護依然薄弱，農業面源污染比較嚴重，19.4%的耕地、70%的江河湖泊受到不同程度的污染，長江三角洲和珠江三角洲等農產品主產區，土壤重金屬污染形勢嚴峻。粗放式生產還比較普遍，2010－2014年，三種糧食每畝化肥和農膜用量分別增加4.8％和29.4％，棉花分別增加20.9％和10.1％，化肥和農膜用量明顯高於國際水平。農業機械難以滿足保護農業生態的要求，低碳農業發展滯后，農業生態功能未充分發揮。要完善最嚴格的耕地保護制度、集約節約用地制度、水資源管理制度、環境保護制度，著力提高制度執行力。按照生產能力不降低原則，完善耕地佔補平衡制度。深入開展農業資源休養生息，重點推進重金屬污染地區土壤修復與治理，繼續實行退耕還林還草，基本建立生態補償機制。全面深化農業面源污染治理，全力推動節水、節地、節藥、節肥、節能、節種等節約型農業。按照作物生產可持續要求改進農業機械設計，開發對土壤和景觀影響小的智能、簡單、精准、高效、實用的農業機械。推動低碳農業技術研發及應用，逐步建立農業碳匯交易市場，強化農業生物資源養護，加強退牧還草地區的草原生態保護。加快發展生態農業，優化城鄉綠地空間格局，完善農業生態功能。

（七）健全農產品質量監管體系

目前我國農產品監管體系建設還很薄弱，手段依然落后，監測沒有實現全程覆蓋。要堅持源頭治理、標本兼治，用最嚴謹的標准、最嚴格的管理、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，淨化農產品產地環境，建立農產品產地環境監測網絡，實行農產品投入品使用監管制度，加快農業標准化和清潔化生產，實行分區域分階段休養生息，根據耕地和水資源污染嚴重程度劃定食用農產品生產禁止區域，開展集中修復行動。進一步扶持各省綜合檢測中心和市縣級檢測站建設，推進縣級農產品質檢站建設全覆蓋，啟動鄉鎮速測室建設。強化例行監測和質量普查，擴大農獸藥殘留、水產品藥殘、飼料及飼料添加劑等監控范圍，及時消除風險隱患。重點開展水稻、油菜、蔬菜、茶葉、水果、食用菌等農產品的安全種植及檢測技術研發。構建覆蓋全國的檢測技術研發和推廣網絡。建立農產品質量安全風險評估制度和運行機制，強化全國農產品質量安全監測數據分析處理平台建設，全面實施風險監測計劃，動態掌握風險隱患。完善農產品質量安全突發事件應急預案，建立快速反應機制。

（八）加快農業走出去步伐

目前我國農業開放水平不高，對經濟發展的帶動作用不強，農業“走出去”在“一帶一路”戰略中的地位尚未充分體現。要加快制定農業“走出去”戰略規劃，明確重點區域，主攻周邊，鞏固非洲，拓展拉美，力爭局部率先突破。鼓勵採用資源開發、市場開拓、對外投資、技術合作等方式，重點進入倉儲物流、營銷網絡、糧食生產基地等關鍵領域，提高農業走出去成效。完善財政、金融、稅收和保險等境外農業投資政策支持體系，設立國家農業“走出去”專項發展基金，建立和完善相關法律法規，創造規范有序的制度環境。推動有條件的地區加快農業“走出去”，鼓勵和平等支持國有和民營企業更多更快地“走出去”，培育世界級糧商和農業公司。

重大政策措施

（一）加大財政支農力度

雖然農業財政投入逐年增加，但與“四化同步”的發展要求相比，在農村義務工大幅減少的背景下，我國農業財政投入依然欠賬很多，體制機制不合理，導致農業基礎設施和公共服務的供需缺口不小。2008－2014年，以支持農業生產支出和四項補貼為主的農業支出從3290.5億元增加到6248.1億元，佔財政支出的比重卻從5.3％下降到4.8％﹔雖然佔農業增加值的比重從9.8％上升到11.9％，但明顯低於先行工業化國家以工補農階段的比例。為了實現“四化同步”，彌補農業現代化短板，財政要先行。為此，要加快提高財政支農比例，創新財政投入方式，優化財政支農結構。規范涉農部門支持農業發展的職能和方式，全面推進財政預算編制環節整合各級涉農資金，規范引導類、應急類農業專項資金。

（二）完善金融保險支持政策

目前我國支持農業的金融保險政策隨著每年的中央“一號文件”出台了不少，但不少政策覆蓋面窄，有些政策滯留在試點探索階段，有些政策則浮在文件紙面上難以落地，現代農業缺乏資金和高風險化解難仍然是老大難問題。隨著土地承包經營權確權到位，包括轉讓在內的土地流轉可能加速，需要相應的金融機構予以支持。為此，要健全農業金融政策體系，充分調動大型金融機構支農積極性，擴大小微金融機構覆蓋面，支持農民互助金融組織發展，提高農業金融政策執行力。借鑒美國聯邦土地儲備銀行制度，研究涉農政策性銀行增加土地銀行職能﹔採取獎補等措施，鼓勵涉農政策性銀行為集中連片規模化的土地承包經營權長期流轉提供低息貸款支持。加大涉農金融產品開發扶持力度，支持互聯網金融為代表的新型金融業態參與現代農業建設。提高糧食、生豬等政策性保險的補貼標准，重點支持農民合作社、家庭農場、種養大戶、農業企業等新型農業經營主體的保險，提高重要農產品保險賠付率。拓寬涉農保險保單質押范圍，推進農民合作社開展互助保險試點，擴大農產品價格保險試點范圍，鼓勵各地政府聯合保險公司創新地方特色優勢農產品保險產品。

（三）健全農村土地承包制度

以農民集體所有、家庭承包經營為特征的土地承包制度能夠基本適應不同生產力發展水平的要求，但平均分配導致的耕地細碎化、小規模經營與現代農業的規模化、專業化經營要求相矛盾，嚴重阻礙現代農業發展。十八屆三中全會已明確了土地承包制度的改革方向和重點領域，但一些關鍵環節尚有待突破。加快完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，參照城市建設用地使用權70年規定，明確“長久不變”的土地承包期為70年，承包期屆滿后自動延長，實行“長久不變”與土地確權登記頒証挂鉤，滿足條件的流轉土地核發土地經營權証。引導和規范工商資本流轉土地，建立健全土地流轉風險防范機制。扎實開展土地承包經營權抵押、擔保，防范潛在風險。探索建立土地承包經營權市場化退出和集體經濟組織回購等機制。

（四）完善重要農產品價格支持政策

目前我國糧棉油糖生豬等重要農產品實行最低收購價和臨時收儲相結合的價格支持政策，在成本不斷上升、國內價格持續高於國際價格的市場環境中，國外農產品不斷涌入國內市場，國家收儲糧棉等重要農產品的數量急劇上升，財政負擔猛增，高價原料沖擊農產品加工業，企業經營困難，現行價格支持政策難以為繼，國家已圍繞棉花、大豆探索建立目標價格制度。

“十三五”期間，按照市場定價、價補分離的原則，採取差價直補和定量收儲相結合的方式，進一步完善棉花和大豆目標價格制度，降低運行成本，提高補貼效率，適當下調玉米臨時收儲價格，創造條件將玉米納入目標價格制度，逐步探索將目標價格制度擴大到稻谷、小麥等重要農產品領域。擴大糧食、生豬等農產品目標價格保險范圍，穩定生產者收入。

（五）加強農產品貿易邊境保護

隨著糧棉油糖等重要農產品國內市場價格高於國際價格的差價越來越大，關稅及關稅配額的國內市場保護功能顯著弱化，“十三五”期間，我國高成本農產品受到國際低價農產品沖擊壓力加大。要充分利用WTO邊境保護措施，圍繞我國重要農產品，加強反補貼、反傾銷措施和“農業協定”中特殊保障措施的觸發條件及應對辦法研究，借助大國地位，聯合具有共同貿易政策訴求的新興工業化國家，形成統一政策立場，通過WTO多邊談判機制，建立基於農業資源稟賦的公平貿易規則，爭取享受類似歐盟和日韓等農業資源短缺型國家的邊境保護措施。借鑒日本和韓國加入跨太平洋伙伴關系協議（TPP）經驗，在與各國自貿區談判中，按照有保有放的原則，放開一般農產品貿易，確保口糧免受進口產品沖擊。（作者單位：國家發展改革委產業所）