當前推進審批改革的地方做法及建議【2】

地方審批改革實踐中存在的主要問題

各地開展的審批改革工作取得了很大成效，但也存在一些亟須關注和解決的問題，主要集中在以下方面：

一是審批體制機制及相關法律法規尚不健全。我國法治建設整體相對滯后，法治能力和水平與經濟社會發展提出的要求不太相稱，在一些地方的審批工作方面表現尤為明顯。一些領域存在立法空白，如環保方面的土壤環境保護、核安全、環境監測、區域限批等方面缺乏法律法規。有關法律對公民在地區建設中涉及切身利益方面的知情權等規定不明確，缺乏可操作性，使公民在行使參與權時缺乏法律依據。社會自治和市場經濟不夠完善，直接影響“大部制”的改革效果。改革措施上下不配套，部分地區嘗試實施“大部門”體制，但上級部門尚未進行相應的部門整合，導致上下銜接不順暢。

二是相關部門職能轉變不到位。一些部門計劃經濟的慣性思維比較固化，習慣於將審批作為日常行政方式，為民服務意識欠缺，自由裁量權過大的“權力任性”現象較普遍，且此次轉變職能工作目前未納入工作績效考核，部分工作開展得不到足夠重視。有效監管尚未破題，監管轉型滯后於審批改革進程，監管體系建設、社會參與監管等均嚴重滯后，“大部門”管理體制下的工作機制並未改變，“隻有物理反應沒有化學反應”。將資質要求等同於監管、以考試培訓代監管、把監管簡單理解為取消下放事項的銜接落實等誤區不同程度存在，會批不會管、監管能力與硬件建設不足等問題在基層監管方面尤為突出，微觀管得太多、宏觀管得不夠。很多社會組織承接政府下放事項及自我規制能力不足，行政化、壟斷化色彩較重，有些成為政府變相控制或利益輸送的工具，甚至通過壟斷服務增加企業負擔。

三是審批程序的實際效能不高。“互聯網+”等創新手段一定程度上促進了審批部門及審批信息的聯通共享，但一些部門業務系統與審批系統並未全面互聯互通，“信息孤島”“二次錄入”現象較普遍，辦件與進件“兩張皮”問題始終存在。審查環節重形式輕實質、專家評審環節不規范、中介服務把關不嚴等問題較突出。有的事項涉及多個部門，存在重復審批問題，有的雖減少印章但審批內容無實質改變，部分事項只是由蓋章改成簽字，審批時間不遵守、實際審批時間未真正壓縮。有些地方“一個窗口辦結”“一次取件”貌似節省企業取件頻次和時間，實際前提是全部証件辦齊了才能一次取走，在多個証件一起辦理的情況下，必然存在取件的“短板現象”，影響企業辦理其他事項。審批與監管環節未充分分離，互相銜接的互動機制不健全。

四是審批權限與事項取消或下放不徹底、不合理。對本部門有利的審批事項，採取直接保留，或將審批之名改為“服務”“內部事項”等名稱而間接保留，或取消事項但將審批環節合並到其他審批事項，或僅下放初審權但保留終審權或發証環節等方式，繼續行使實際上的審批權﹔而所下放權限則往往集中在比較偏僻或業務量極少的專業領域，與經濟運行關聯度不大，對激發市場、企業和社會活力作用不明顯，甚至有些權力改頭換面后不消反漲、企業負擔不減反增。放權過程中的觀望等待、不同步不協調或你放我不放、先放后不放等“最后一公裡”與“最先一公裡”問題並存﹔有些時候則走向盲目下放的誤區，隻要上級部門下放或要求下放的，不管下級部門是否具備承接條件都一概下放，導致承接部門不能批、不敢批、不規范地批、不及時地批，實際上不是提高而是拖慢了效率。取消和下放事項標准、數量口徑不一，單個大項拆成若干小項計為取消項或若干小項打捆成一個大項計為保留項等數字游戲，部門之間審批事項交叉保留等，增大了審批管理的難度。

進一步做好地方審批改革工作的建議

要進一步做好地方審批改革工作，必須從制度建設、加強創新、加強監管與政策評價等方面入手，深入推進轉變職能，不斷優化服務。

第一，加強審批制度化法制化建設。加強審批改革頂層設計，為在地方及基層開展的改革實踐從體制上加以理順，做好銜接。全面推進審批制度改革與法制建設，制定實施地方行政許可實施條例、行政服務體系建設意見等法規制度，按照國家《行政審批標准指引》要求制定審批工作具體可操作的標准，推進標准化審批服務，“倒逼”部門克服利益思維。借鑒一些國家“標杆化施壓”的“准市場機制”手段，讓民眾對承接權限的社會組織提供的服務進行自主選擇，“用腳投票”。制定實施必須遵守的審批“硬政策”，如參照有些地方“備案項目自收到申請后兩天內必須辦結”的“時間硬杠”做法將“限期辦理”制度化。加強部門協調聯動，實現審批信息共享。

第二，牢牢抓住轉變職能這個工作核心。轉變固化的“計劃管理”思維，樹立“全程規范”“持續服務”理念，對審批權取消、下放、橫放等工作，堅持合法、必要、合理的原則，真正以便民利民為中心，而不是考慮含金量高低或“留權放責”，全面清理和依法取締各地涌現的“奇葩証明”。加快政社分開，積極培育各類社會組織，確定審批事項轉移的范圍與進程，推進社會組織明確權責，依法自治，發揮作用。推廣審批權相對集中的“一崗多能、一人多專”做法，先期可輔以AB崗制度。對於審批權下放或取消而賦予下級政府和市場主體更大自由度，而可能帶來地方經濟盲目發展、地方利益擴張、保護主義抬頭、生態破壞甚至影響中央宏觀調控能力發揮等問題，要提前研究預案，提升地方政府監管、服務能力及市場和社會的自治能力。

第三，深入推進“互聯網+”應用與創新。網絡互通、信息共享是進行大數據管理的基礎，要推進行政許可服務系統與部門業務系統互聯互通，打破數據信息壁壘，推進“一張網”工程，實現系統之間實時信息共享、數據交換和業務協同。借助互聯網等信息化技術手段，加大基層服務平台整合力度，推行“多証合一”和“一証多用”，營造審批事項少、行政效率高、行政成本低、行政過程公正透明的政務環境，解決群眾多頭跑路、異地審批難題。對保留的行政審批事項，探索目錄化、編碼化管理，全面推行網上辦理，完善投資項目在線審批監管平台建設，實施在線監測並向社會公開。同時要提防“過度創新”問題，如有些地方“提前介入”的審批方式一旦前期手續不能獲得則其他審批完成后依然不合法，易致“無用審批”和資源浪費。

第四，著力抓好事中事后監管。地方政府職能具有承上啟下的作用，要重點抓好“接、放、管”，加強統籌協調，明確“放”與“管”的領域和邊界，比如環保部門“垂直管理”的中央與地方權限劃分需明確界定，監管到位，避免重復“一放就亂”“一亂就收”的老路。提高違法成本，依法追究“未評先批”“未批先建”有關單位和個人的責任。創新監管方式和理念，提升監管軟硬件條件，提高人員能力和水平，試行“主體監管+行為監管”相結合的方式，日常工作可借助“雙隨機”方式監管企業主體，使專業檢查人員與檢查項目對應，提高精確度﹔重點區域或敏感問題、民生問題則以行為監管為主。制定企業主體責任清單，加強對企業落實主體責任的監督檢查﹔對在審批環節簽訂“企業承諾書”並據此監管等做法，要遵循合法、必要、合理的原則，不能為“監管”而“監管”。

第五，積極開展審批改革政策與效果評估。國務院對簡政放權改革實施效果十分重視，專門委托國家行政學院、全國工商聯等進行評估，地方應參照此做法認真開展本地審批改革工作評估，尤其要將審批改革工作列入政府工作績效考核，加大工作開展的約束力和執行效果。應結合本地審批改革工作的目標與任務，加強人大監督，尤其要組織最廣泛的社會力量參與，由中立機構對工作決策、執行、監管的實施及成本收益情況進行全面和客觀評估。可借鑒一些地區“持續改進型評估機制”等成熟做法，科學合理選用指標，不專門考評監管者的行政績效，而是重點衡量為企業減負的實際效果。（參考文獻略）

（作者單位：天津市發展和改革委員會/國務院發展研究中心社會發展研究部）