龔維斌：一起突發事件處置引發的應急管理治道變革

﹝摘要﹞本文分析吉化雙苯廠爆炸事故引發鬆花江水污染等一連串事件中應急處置的經驗教訓，透視這些突發事件對於加強風險管理、環境保護和環境應急，推動單項應急向綜合應急轉變，建立流域和區域應急協作機制以及重視信息公開和輿論引導等方面的進展，進而揭示我國現代應急管理發展的動力和軌跡。

我國現代意義上的應急管理起始於2003年抗擊“非典”疫情。10多年來，我國應急管理工作以“一案三制”為抓手①，應急管理的體制、機制、法制體系日益完善，應急管理的能力和水平不斷提高。這些成就的取得，得益於一件件重大突發事件應對過程中付出的沉重代價、積累的寶貴經驗。在一定意義上，我國現代應急管理是各類突發事件推動的結果，表現為“事故災難－應急管理－新的事故災難－應急管理發展”的螺旋式發展模式。

本文將以吉化雙苯廠爆炸事故為例，分析由此而產生的一系列相關突發事件及其處置的成敗得失，從中透視近年來我國應急管理工作的理念、體制機制和方式的變革。

一、 爆炸事故及其引發的污染事件

（一）爆炸事故及水污染事件的梗概

2005年11月13日下午1點34分37秒，中國石油天然氣集團公司吉林石化分公司雙苯廠苯胺車間發生劇烈爆炸。爆炸地點位於鬆花江上游最主要的支流第二鬆花江江北，距離江面僅有數百米遠。江北的整個上空都是滾滾的黑煙和黃煙，方圓2公裡內的建筑物玻璃全部被炸碎，10公裡范圍內有震感。化工區附近4萬多居民及大學生被緊急疏散轉移。爆炸事故造成6人死亡，60多人受傷。具有強致癌性的苯、硝基苯100噸左右流入鬆花江中，導致哈爾濱、佳木斯以及俄羅斯的哈巴羅夫斯克市等下游沿岸城市飲用水受到污染。污染給沿江地區經濟發展和居民生活帶來很大影響，俄羅斯和國際社會對此次污染反映強烈。國家環境保護總局局長引咎辭職。吉林石化分公司雙苯廠“11.13”爆炸事故和鬆花江水污染事件，是一起特大安全責任事故和特別重大水污染責任事件，中國石油天然氣集團公司及吉林石化分公司責任人、吉林省有關方面責任人受到相應的黨紀、行政處分。

（二）爆炸事故發生及其應對過程

吉林石化分公司是中石油旗下最具實力的石化綜合性企業之一。此次爆炸的吉化雙苯廠是“一五”期間成立的國有老廠，是國內最大的苯胺制造商。

13日下午雙苯廠苯胺二車間化工二班班長頂替休假的硝基苯精餾崗位內操工操作。10時10分，班長進行排殘液操作，操作錯誤，導致硝基苯初餾塔進料溫度升高，超過150℃量程上限。11時35分左右，班長發現超溫，關閉了硝基苯進料預熱器蒸汽閥，溫度下降至130.4℃。13時21分，該班長對硝基苯初餾塔進料時，再一次錯誤操作，進料預熱溫度再次超過150℃量程上限。13時34分，進料預熱器爆炸，繼而發生一系列爆炸和火災。

13時39分，吉林市消防支隊接到報警，立即進行調度，首批消防隊伍2分鐘到達現場，其余隊伍也在20分鐘內全部到達。市政府領導、消防總隊以及有關部門的領導隨后相繼到場。經過20個小時的戰斗，處置了這起爆炸火災事故。

（三） 污染事件及其初期應對

雙苯廠發生爆炸后，吉林市環保部門立即啟動化學事故應急監測預案。爆炸2小時后，監測人員趕到現場，開展現場採樣和分析化驗工作。苯在常溫下為無色透明液體，但極易揮發，短時間內吸入大量苯可引起急性中毒。從理論上說，如果苯以及衍生物完全燃燒，主要形成二氧化碳和水，不會造成水體污染。雙苯廠擁有獨立的污水處理系統，污染物應不會直接排入鬆花江中。剛開始時環保人員監測的重點是大氣，測驗結果表明大氣中的有毒物質不超標。隨后，他們把監測重點轉移到了水體上，在石化廠區的一條排雨管線中發現了苯﹔苯的濃度很高，水色發黃。他們在排放口8公裡處設立了三個監測點，4個小時后檢測到污染物。晚上八九點鐘，事故搶險指揮部也知道了這一消息。在滅火過程中，大量沒有燃燒或燃燒不充分的苯類物質在消防用水中溶解，形成有毒的污水，這些污水繞過了專用的污水處理通道，通過排污口直接進入了鬆花江。

11月14日上午，吉林市政府領導在新聞發布會上介紹，根據專家檢測分析，爆炸不會產生大規模污染，整個現場及周邊空氣質量合格，沒有有毒氣體，水體也未發生變化。與此同時，吉林省政府卻通知企事業單位和居民停止從鬆花江中抽取生活用水，並對工業用水採取預防措施。有關部門對事故污染物排放口進行封堵，加大豐滿水電站下瀉流量，促進污染物稀釋。據地處吉林市下游的鬆原市水利部門的記錄，11月16日，其測到的苯類污染物的含量，超過了國家規定的地表水源標准60多倍。17日最高峰時苯類物質的含量超標300多倍。16日晚鬆原市江北的寧江區就突然停水，直到23日才正式恢復供水。官方通過電視台給予的解釋是“管道維修”。

長約80公裡的污染帶順江而下，直逼黑龍江省的哈爾濱市和俄羅斯邊境城市。18日，吉林省政府向黑龍江省通報了爆炸可能對鬆花江水質產生污染的情況。黑龍江省政府接到通報后，立即啟動應急預案，成立了以省長為組長的應急處置領導小組。哈爾濱市決定停止從鬆花江取水，市政府召開會議討論要不要公開停水原因。會上，主張不公開的意見佔了上風，理由是：哈爾濱正處於招商引資關鍵時期及旅游旺季﹔公開會引起恐慌和爭執。11月21日中午，哈爾濱市政府發布了第一次停水公告，決定自22日中午12時起停止供水，大約需要4天時間，原因是全面檢修市區供水管網設施。

停水公告發布后，流言四起，哈爾濱市開始陷入恐慌。有人猜測是吉化雙苯廠爆炸造成鬆花江水污染，更有人謠傳哈爾濱將發生大地震。不少市民搶購食品、飲料，一些人露宿室外。到公告發布下午5點，全市飲品被搶購一空，市民情緒出現失控苗頭。一些市民開始選擇到外地去，出城的道路一度擁堵。有關部門連夜召開會議，部署全市飲品供應，並再次發布停水公告。22日早晨報紙刊登第二次公告，將停水原因修改為吉林化工廠爆炸事故造成水體污染，停水時間由22日中午12點推遲到晚上8點。這次公告並沒有解釋為什麼兩次公告原因不一樣。就在市民還在將信將疑之際，晚上電視又播報了市政府的第三次停水公告，停水時間改為23日午夜，但是沒有說明三次公告變化的原因。全市中小學從23日起放假7天，黑龍江省政府介入此事，號召全省其他地市向哈爾濱支援飲用水，部分省市領導分頭視察了供水網點、醫院、供熱公司等單位。

就在哈爾濱市緊急應對水污染事件時，吉林石化方面的負責人22日通過新聞媒體強調：爆炸產生的是二氧化碳和水，絕對不會對水源造成污染，況且企業有污水處理廠，不合格的污水是不會排放到鬆花江的。在22日的例行記者會上，外交部新聞發言人表示還無法証實“吉林污染是否會影響俄羅斯”。由於缺少權威信息，網上以及境外媒體關於哈爾濱地震，甚至是恐怖襲擊和飲用水被投毒等各種謠言也開始流傳。

（四）水污染事件的后期處置

11月23日，國家環保總局承認，吉林石化公司爆炸事故使鬆花江受到重大污染。就在同一天國務院總理痛斥地方官員隱瞞實情。至此，真相大白於眾，所有猜測和流言銷聲匿跡。

其實，在決定停水時，黑龍江省及哈爾濱市政府就開始對鬆花江水質進行不間斷監測，全面調動人力、物力、財力擴大哈爾濱市飲用水供應，加強市場監管平抑物價，確保全市生產生活正常運行和社會穩定。11月21日連夜從大慶、綏化、佳木斯、牡丹江、沈陽等地調運瓶裝水，不到24小時平息了市民的購水風潮。全市關停數千家洗浴場所和洗車行，對大型餐飲企業限量供水，引導居民節約用水。

在國家環保總局公布鬆花江水污染后，負責鬆花江水污染處理的專家顧問組提出，污水團過后用活性炭粉末吸附水污染物。但哈爾濱市從全國各地隻籌集到活性炭700噸，仍有700噸缺口。新華社播發此消息后，多個省市立即與哈爾濱市政府聯系表示願意供貨。交通和鐵路部門給予大力支持，建立綠色通道，確保以最快速度把貨運到哈爾濱。供水部門的工作人員和武警官兵則晝夜工作，把大批活性炭擺放到淨水池中，加緊淨化水源，為恢復供水做好准備。

為加快污染水團下行流速、稀釋污染水團濃度，經水利部等部門協調，11月24日豐滿水庫日平均放流量由600立方米�秒提高到1000立方米�秒以上，尼爾基水庫的放流量也由20立方米�秒提高到120立方米�秒，目的是使鬆花江哈爾濱江段及沿江下游居民盡快脫離污染水團。

11月25日，國務院工作組抵達哈市，處理吉化雙苯廠爆炸事故引起的鬆花江水污染問題，國家安全生產監管總局局長擔任組長。

11月26日，國務院總理溫家寶來到哈爾濱市，察看鬆花江污染情況，看望和慰問廣大干部群眾，並對處理鬆花江水污染事件提出要求。

經過各方努力，11月27日早上6點，鬆花江哈爾濱飲用水源地四方台斷面苯處於未檢出狀態，硝基苯濃度符合國家標准，較高濃度污染帶已經離開鬆花江哈爾濱市區江段。當天晚上6點，哈爾濱市恢復供水，省長喝下了第一口水，哈爾濱水危機暫時緩解。

11月29日，國家環保總局邀請15位院士及知名專家召開專家評審會，討論通過了“鬆花江重大水污染生態環境影響評估與修復技術方案”，會同有關部門組織專家赴鬆花江污染事件影響區現場，開展分析測試和工程應急措施的試驗工作。這表明鬆花江水污染事件開始進入恢復與治理時期。

（五）與俄羅斯的協作

鬆花江在和黑龍江（俄羅斯稱阿穆爾河）匯合后，流經俄羅斯哈巴羅夫斯克市以及共青城，歸入大海。

11月22日，我國外交部就向俄羅斯政府通報鬆花江苯污染事件，並表示會充分考慮到下游國家的利益。但是，這時爆炸已經發生9天了。11月23日，俄羅斯自然資源部在哈巴羅夫斯克建立了一個專門的應對小組。俄羅斯方面表示，為了有效處置水污染事件，需要中國提供更多的信息，以便更精確地了解污染物的成份。負責哈巴羅夫斯克市供水的自來水公司技術主管說：“最大的問題，就是中國官方的沉默。”“我們對於污染物泄漏量，以及背景濃度變化的查詢都沒有得到答復，這使得我們不得不閉著眼睛自己來尋找污染物”。

11月26日下午，外交部長李肇星約見俄羅斯駐華大使，向俄方通報吉化公司雙苯廠發生爆炸事故造成鬆花江水質污染的有關情況以及中國政府採取的措施，並正式向俄羅斯道歉。12月4日，溫家寶總理就鬆花江水污染事件給俄羅斯總理弗拉德科夫寫信。12月8日下午，胡錦濤主席在人民大會堂會見了俄羅斯政府第一副總理、中俄“國家年”活動俄方組委會主席梅德韋杰夫。在談到鬆花江水污染事件時，胡主席表示，中國政府一定會本著對兩國和兩國人民高度負責的態度，嚴肅認真地處理此事。中方會採取一切必要和有效的措施，最大限度地降低污染程度，減少這一事件給俄方造成的損害，願與俄方加強溝通和協商，提供協助，開展合作。