龔維斌：一起突發事件處置引發的應急管理治道變革【2】

二、 事（故）件發生的特點

吉化雙苯廠爆炸是一起典型的特大安全生產責任事故，但是它又引發了一系列重大突發事件，具有以下幾個特點：

（一）事故引發連鎖反應，事件不斷升級。吉化雙苯廠爆炸是一起特大安全生產事故，但是一連串的不當應對措施，造成鬆花江水質污染，引發環境災害。由於信息不透明，鬆花江水污染事件又引發哈爾濱社會恐慌和國際糾紛。爆炸事故屬於事故災難類突發事件，鬆花江水污染是爆炸事故引發的次生和衍生災害。鬆花江水污染事件是環境保護類突發事件，又成為公共衛生類突發事件。哈爾濱市民搶水風潮以及地震、投毒等謠言，造成社會恐慌、市民外逃，則屬於社會安全類突發事件。鬆花江上游地區發生的突發事件殃及下游地區和國家，說明突發事件不僅在性質和類型上相互關聯、相互轉化、影響疊加，而且在地理空間上緊密相連、唇亡齒寒。

（二）事件跨流域跨國境，影響范圍廣。爆炸事故造成大量人員傷亡，由此引發的環境污染、社會恐慌和國際爭議涉及鬆花江流域兩個國家、兩個省、數個城市，使得大范圍的居民生產和生活受到影響。不僅使企業的生產受到影響，直接經濟損失達到6908萬元，而且鬆花江水體污染使得中俄兩國沿江兩岸的居民飲水安全受到威脅，並且政府應對水危機方法失當使得政府形象和公信力受到很大傷害。

（三）應急反應遲緩，事件持續時間長。2015年11月13日下午發生爆炸，18日吉林省政府才向黑龍江省政府通報爆炸事故可能引發鬆花江水體污染。哈爾濱市在得知鬆花江水污染3天后才決定停止自來水供應，而第一次給出的停水理由是水管維修，需要大約4天時間的檢修，編造虛假原因欺騙市民，使得地方政府的公信力受到嚴重影響。22日中國政府才向俄羅斯政府通報鬆花江污染情況並道歉，一度引發對方的不滿。對於水污染的處理也不夠及時，直到事件完全公開后當地政府和環保部門才採取科學有效的辦法應對和處理水污染問題。

三、應急管理的治道變革

吉化雙苯廠爆炸事故引發的一系列重大突發事件，表明在工業化、城市化過程中，安全生產、環境保護、公共衛生、社會安全形勢更加脆弱、復雜、嚴峻，不同類型的突發事件之間聯系更加緊密，很容易相互轉化，而應對各類隨時可能發生的突發事件，則需要政府轉變理念，樹立正確的應急觀念，堅持以人為本，上下同心、左右協作，加強區域和國際合作，對於大江大河流域的生態環境保護和工業污染的防治需要建立科學有效的危機協作應對機制。嚴謹扎實的事故（件）調查結論以及嚴厲的責任追究，使得吉化雙苯廠爆炸事故和鬆花江水污染事件，成為我國應急管理發展歷程中具有重要意義的突發事件，促使政府、企業和社會進一步強化安全生產、環境保護、社會安全等領域的應急管理，提高應急管理科學化水平。

（一） 更加重視風險管理和環境保護，把風險管理和預案管理放在突出重要的位置。事故發生之后，國務院要求各級黨政領導和企業負責人進一步提高安全生產意識和環境保護意識，提高對危險化學品安全生產以及事故引發環境污染的認識，切實加強危險化學品的安全監督管理和環境監測監管工作，進行風險監測評估和隱患排查。要求有關部門盡快組織研究並修訂石油和化工企業設計規范，從源頭上防止和減少事故狀態下的環境污染。要求各地結合實際情況，不斷改進本地區、本部門和本單位《重大突發事件應急救援預案》中控制、消除環境污染的應急措施，防范和遏制重特大生產安全事故和環境污染事件的發生。2006年9月23日，國務院在南京召開中央企業應急管理和預案編制工作現場會，總結交流中央企業預案編制和應急管理工作的經驗和做法，全面部署並大力推進企業應急管理工作，要求把應急意識貫徹於企業管理的各個環節，把健全預案體系作為提高企業應急管理水平的基礎。近年來，我國環境保護壓力越來越大，環保類突發事件迅速上升，為此，2008年國家撤銷環境保護總局，成立環境保護部，在環保部內設立專門應急管理辦公室。

（二）更加重視綜合應急管理，開始建立綜合應急管理的體制機制，預防和處置突發事件的次生和衍生災難。在工業化、城市化、信息化和國際化的今天，突發事件不僅具有突發性、不確定性的特點，而且具有傳播快、擴散轉化快的特點，一個事件會引發一連串關聯事件和關聯效應，使得對事件的防范和處置需要全方位、立體化、綜合性地進行。而這與當今國際應急管理由單項走向綜合的新趨勢相一致。這就需要建立具有信息匯總、統一指揮、綜合協調、分工協作的綜合應急管理體制。2005年11月，國務院設立應急管理辦公室，並開始著手推動各地區、各部門的應急管理機構建設工作。目前，我國各省（區、市）成立了應急委等應急管理領導機構，各省（區、市）政府都成立了應急管理辦公室。作為突發事件領導機關的辦事機構，各級政府應急管理辦公室一般履行值守應急、信息匯總和綜合協調、預案管理的職責，發揮運轉樞紐作用。2007年，頒布實施《中華人民共和國突發事件應對法》規定：“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主要應急管理體制”。

（三） 更加重視流域性和區域性應急協作。我國水利部下設有七大流域管理機制，分別是長江水利委員會、黃河水利委員會、淮河水利委員會、海河水利委員會、珠江水利委員會、鬆遼水利委員會、太湖流域管理局，根據授權對流域范圍內水資源進行管理。鬆花江水污染事件暴露出我國現有的大江大河流域管理體制難以有效應對日益增多的水體污染事件。現有的流域管理機構是水利部下屬的事業單位，一方面缺少必要的行政強制執法權，另一方面對於地方政府之間的矛盾難以有效協調，特別是對於水污染事件更不具有管理權限。如何統籌和協調處理流域范圍內的環境事件特別是突發事件則是一個亟待解決的行政管理難題。這既涉及中央政府和地方政府的關系，更涉及不同地方政府、水利和環保等部門的關系。2009年，國家環境保護部制定《建立健全預防和處置跨流域（區域）突發水環境事件長效機制的指導意見》，目的是突破行政區域界限，加強日常監測和預警能力，建立定期聯席會商機制、跨流（區）域污染和突發環境事件信息共享協作處置機制，集中資源、形成協同治污處突的合力，提高應對環境事件特別是突發事件的效率和水平。除了流域應急管理協作機制，近年，區域應急協調聯動機制也在不斷建立和完善之中，目前已經建成泛珠三角、滬蘇浙、蘇皖魯豫、東北四省、黃渤海、中部六省、西北五省（區）等應急管理協作機制。各區域應急管理協調機制經常開展情況通報和工作交流，把應急協同與日常交流結合起來。

（四）更加重視信息公開和與媒體的溝通。吉林市和哈爾濱市剛開始時仍然用傳統的思維對待民眾，不願也不敢向民眾公開事件真相，引發社會混亂。這樣的事情發生在“非典”疫情2年多以后，更是受到人們的垢病。自此以后，政府信息公開特別是突發事件發生時政府信息公開和輿論引導工作進入加速發展的新階段。2007年頒布的《突發事件應對法》以及2008年出台的《政府信息公開條例》都對政府公開信息、滿足公眾的知情權做了細致的規定。隨后，各級黨委政府紛紛建立了新聞發言人制度。面對突發事件，黨和政府堅持公開透明、有序有利原則，主動及時准確發布信息，講究信息發布和媒體溝通的方法和技巧，積極引導輿論，支持媒體依法開展新聞報道。

　　﹝作者簡介﹞龔維斌，國家行政學院應急管理培訓中心主任，教授，博士生導師。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞黃健榮.公共管理典型案例分析﹝M﹞.北京：經濟日報出版社，2007.

﹝2﹞李俊杰.吉林石化分公司雙苯廠爆炸事件之啟示﹝D﹞.長春：吉林大學，2007.

﹝3﹞魏海俊.從吉化雙苯廠爆炸事故處置解讀化工火災扑救對策﹝J﹞.武警學院學報,2006,(6).

﹝4﹞張小明.鬆花江水污染事件：流域型突發事件治理﹝Z﹞.2014.

﹝5﹞蔡和平.全國環保廳長環境應急管理培訓班學員案例匯編﹝Z﹞.2014.

﹝6﹞張勇.突發事件應急管理﹝M﹞.人民出版社、黨建讀物出版社，2001.

﹝7﹞閃淳昌,薛瀾.應急管理概論——理論與實踐﹝M﹞.北京：高等教育出版社，2012.