中國共產黨依法治國的歷程及思考

十八屆四中全會關於依法治國的決定，既是以習近平為總書記的黨中央治國理政政治智慧的反映，又凝聚了黨長期依法治國的歷史經驗。回顧黨依法治國的艱辛探索和發展歷程，總結經驗，對於深化對依法治國的理解，更加自覺地貫徹四中全會精神，無疑是大有裨益的。

一、 中國共產黨依法治國的歷史進程

可以說，中國共產黨從革命根據地時期到今天，一直在進行依法治國的探索，大體上可以劃分為四個時期。

第一個時期是從土地革命到1949年新中國成立，是黨在局部執政的根據地進行初步法制建設，是中國共產黨依法治國探索的開端。

這個時期中國共產黨領導的法制建設經歷了一個從無到有、從零散到比較系統的過程。在第二次國內革命戰爭時期，中央蘇區制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，這是當時最重要的法律文件,是第二次國內革命戰爭時期工農民主政權的根本法，共 17條。 其基本內容為確定政權的性質和任務，“這個專政的目的，是在消滅一切封建殘余，趕走帝國主義列強在華的勢力，統一中國，有系統地限制資本主義的發展，進行蘇維埃的經濟建設，提高無產階級的團結力與覺悟程度，團結廣大貧農群眾在他的周圍，同中農鞏固的聯合，以轉變到無產階級的專政”。憲法大綱是中國第一部反映勞動人民當家作主、參加國家管理的憲法性文件，為后來建立革命政權和法制建設提供了經驗。

抗日戰爭時期，根據地相對穩定，政權比較鞏固，因此法制建設也有較大發展,產生了《陝甘寧邊區施政綱領》這樣重要的法律文件。其主要內容是：1、規定邊區政府的基本任務和奮斗目標是:進一步鞏固邊區,發展抗日的政治經濟文化建設，以達到堅持長期抗戰、增進人民福利的目的﹔根據抗日民族統一戰線的原則，團結邊區內部各社會階級、各抗日黨派，發揮一切人力、物力、財力、智力，為保衛邊區、保衛西北、保衛中國、驅逐日本帝國主義而戰﹔堅持與邊區境外友黨友軍及全體人民的團結，反對投降分裂倒退的行為。2、規定保障抗日人民的各項民主權利：保障一切抗日人民（包括地主、資本家、農民、工人等）的人權、政治權利、財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙等自由權，除司法系統及公安機關依法執行職務外，任何機關部隊團體不得對任何人加以逮捕、審問或處罰，人民則有權利用任何方式控告任何公務人員的非法行為。3、規定了邊區政府的各項方針政策。如中國共產黨與各黨派各群眾團體實行民主合作的“三三制”的政權政策，以及鋤奸、土地、勞動、婚姻、財政經濟、文教衛生、民族僑務和外事工作等各項方針政策，是邊區政府的根本法。在解放戰爭時期，法制建設在抗日戰爭時期法制建設成就基礎上又有進一步提升。這一時期值得紀念和總結的一件大事，是1948年通過的《中國土地法大綱》，這個大綱集中解決民主革命最重要的土地問題，極大地激發了貧苦農民群眾的革命積極性，在土地法大綱指導下，黨領導億萬農民打破封建土地所有制，農民得到祖祖輩輩夢想的命根子——土地，切身最大利益的滿足讓農民真心實意把共產黨看做自己翻身求解放的引路人，並在黨組織動員下，踴躍參加人民解放軍，為解放戰爭的最后勝利奠定了根本的民心基礎和物質基礎 。《中國土地法大綱》在中國共產黨法制史上佔有極其重要的位置，原因就在於此。縱觀民主革命時期革命根據地的法制建設，有如下特點：第一，當時的立法有鮮明的目的性，即為保衛、鞏固、發展黨領導的革命政權服務，打擊敵人，動員人民群眾推翻反動統治者。立法的價值取向是，革命需要和人民利益至上，從實踐看也確實達到了這個目的。第二， 從立法內容看，由於歷史條件的限制，還比較粗糙，不夠完善，許多法律條文也未能在實踐中得到有效執行。第三，在緊張的戰爭年代，政策具有靈活多樣、及時有效和內容具體等特點, 更適合發揮對革命戰爭的指導，因此當時許多鞏固政權的措施不是依靠法制而是通過黨的政策進行的。很明顯，以政策為主、以法律為輔，是當時黨領導革命的一個特點。盡管如此，中國共產黨作為工人階級政黨，在處於被圍剿、迫害的情況下，仍然通過法制來管理政權，這件事本身就有及其重大的意義，表明黨是個完全不同於舊式革命者的新型先進政黨，對承擔的艱巨歷史使命有高度的自覺。這一時期法制建設取得的成就，為新中國的法制建設做了杰出的奠基和開局工作，也為今天的依法治國提供了有益的啟示。

第二個時期是新中國成立到十一屆三中全會，這是我國社會主義法制建設取得重要成就而又遭受挫折的時期。

新中國的成立，結束了戰爭狀態，實現了民族獨立和人民解放，在全國范圍內建立了鞏固的政權，為全面的法制建設提供了基本的政治條件和社會環境。黨明確宣布，廢除國民黨的《六法全書》，建立人民的法制。1949年9月召開中國人民政治協商會議，通過的共同綱領第十七條明確規定：“廢除國民黨反動派政府一切壓迫人民的法律、法令，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度”。這是一個極其重要的舉措，不破不立，隻有徹底打破舊法統，才能建立人民的法律。這一時期法制建設的指導思想，是毛澤東關於人民民主專政的理論，其著眼點，是鞏固、發展新民主主義革命成果，為過渡到社會主義社會打下基礎，成就是顯著的。體現在，1950年4月中央人民政府委員會通過了新中國第一部婚姻法，廢除封建婚姻制度，解放了廣大婦女。1950年6月通過的土地改革法，廢除封建的土地制度，這是鞏固民主革命成果的必要舉措。1952年中央人民政府委員會批准了懲治貪污條例，這對黨執政初期反對腐敗，保持國家機關和國家工作人員的廉潔，起到重要作用。這一時期法律建設成就的集大成者，是1954年通過的中華人民共和國第一部憲法。這部憲法以《共同綱領》為基礎，又是《共同綱領》的繼續和發展。憲法肯定了《共同綱領》中有關國家政治制度，經濟制度，軍事制度，文化教育之策，民族政策的基本原則，同時根據新民主主義向社會主義過渡的需要，規定了過渡時期的總任務及實現這一任務的具體方法和步驟﹔對國家機構和公民的基本權利義務作了更加具體的規定。1954年憲法總結了我國人民長期革命斗爭的歷史經驗，其頒布實行，對於鞏固革命勝利成果，推動社會主義改造，起了巨大的歷史作用。從1949年到1957年，中央頒布的法律法規有九百多部，初步建立起了人民民主專政的法律制度。1956年黨召開第八次全國代表大會，八大通過的關於政治報告的決議提出：“由於社會主義革命已經基本完成，國家的主要任務已經由解放生產力變為保護和發展生產力”，“國家必須根據需要，逐步系統地制定完備的法律”。歷史發展的客觀情勢是，1956年社會主義改造的勝利完成，本應當成為社會主義法制建設的重要起點。然而，社會主義法制建設的道路是不平坦的。中國歷來是個人治而非法治的社會，這個傳統是巨大的歷史惰性，必然在相當程度上影響到黨對法制建設的看法，加上黨領導的革命是以暴力推翻反動統治的，它本身是“造反有理”、“無法無天”的。從革命黨轉為執政黨，法治思維很難在一朝一夕建立起來。這種情況董必武在八大上曾經深刻分析過，他指出，法制不完備的狀況，在新建的國家內會不可避免地存在一定時候，但是應該逐漸完備起來。如果讓法制不完備的現象繼續存在下去，就會成為一個嚴重問題。他還指出，不重視和不遵守法制的現象，有它的歷史根源。一是我們的黨員和干部仇視舊法制的心理，容易引起對一切法制的輕視心理﹔一是革命的群眾運動不是完全依靠法律的，因而助長人們輕視一切法制的心理。因此，必須採取積極措施，健全人民民主和法制。可惜，在當時歷史條件下，他的話沒有引起高度重視，也沒有在全黨形成共識。加劇這種情況的是對經典作家關於無產階級專政論述的誤解。列寧在十月革命前寫到：“無產階級專政是直接憑借暴力而不受任何法律約束的政權”。列寧的原意是強調以無產階級革命要打碎舊的國家機器，革命后建立的政權當然不受舊法統約束。囿於歷史條件，列寧沒有論述無產階級政權與新的法律的關系，更未能提出依法治國思想。由於中國共產黨走過的革命道路和形成的革命傳統，很容易絕對地、簡單化地理解列寧的思想，導致對法制的忽視。歷史的局限性反映在人們的認識中，就是八大黨章沒有說明黨同憲法、法律的關系，也沒有提出黨要保証國家機關、司法機關和各種經濟文化組織有效地行使自己的職權問題，而這些都是有關執政黨領導和依法治國的重大問題。八大以后，也沒有能夠進一步健全社會主義民主和法制。從1950年代后期開始，在“左”的思想影響下，黨的領導制度中權力過分集中的現象日益發展，在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是第一書記。黨的一元化領導，實際上變成了個人領導。黨同政府。經濟組織、群眾團體之間如何劃分職權范圍的問題，始終沒有得到解決，最后發展到黨超越憲法和法律，取消國家機關的應有的職權，這是“文化大革命”得以發生的一個重要原因。正如鄧小平所總結的：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。”

第三個時期是從十一屆三中全會到十八屆四中全會。這是中國共產黨確立依法治國方略、社會主義法治建設取得重要進展的時期。

社會主義法制的破壞使中國共產黨和中國人民付出沉重代價，但是歷史的代價是以歷史的進步為補償的。一個最重要的補償就是全黨全國人民對社會主義法制的認識日益深刻並形成共識。十一屆六中全會“關於建國以來黨的若干歷史問題的決議”指出，‘文化大革命’的發動和發展的一個重要條件是，黨“沒有能把黨內民主和國家政治生活、社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威”。這是一個慘痛的教訓，為了防止今后不再發生類似“文化大革命”的事件，十一屆六中全會決議指出，“必須鞏固人民民主專政，完善國家的憲法和法律並使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量”。鄧小平在十一屆三中全會前召開的中央工作會議上，針對過去存在的問題，明確指出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。十一屆三中全會以來, 黨中央把發展社會主義民主、健全社會主義法制提到前所未有的高度, 並將之作為中國共產黨在新時期社會主義現代化建設的基本方針和重要目標任務。至此，新時期法制建設走上快車道。1982年制定了新憲法，制定和修改了一系列法律，涉及各個領域。這一時期法制建設的特點，是不斷從改革深化和建設發展中吸取動力。黨中央與時俱進，對法制建設和立法工作，不斷提出新的任務和要求。1992年黨的十四大根據鄧小平南方談話精神確定，我國經濟體制改革目標是實現社會主義市場經濟。從此，我國立法工作進入了一個新的階段。十四屆三中全會通過的“關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定”指出，要“遵循憲法規定的原則，加快經濟立法，進一步完善民商法律、刑事法律、有關國家機構和行政管理方面的法律，在本世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系”，立法的重點是“要抓緊制定關於規范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調控、完善社會保障、促進對外開放等方面的法律。同時，還要適時修改和廢止與建立社會主義市場經濟體制不相適應的法律和法規”。1997年黨的十五大提出要“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”，把依法治國做為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法，使之上升為一項憲法原則。標志著黨在治國理政方式上實現了由過去主要依靠政策、依靠行政手段，轉向主要依靠法律手段的根本轉變;標志著我國正式走上了依法治國的道路。十六屆四中全會根據十六大讓“依法治國基本方略得到全面貫徹”的要求，提出黨要實行“科學執政、民主執政、依法執政”，以改進執政方式來促進依法治國。到2010年底，中國已制定現行有效法律236件、行政法規690件、地方性法規8600多件。十七大在此基礎上又強調 “全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。”正如十八屆四中全會所總結的：經過十一屆三中全會以來30多年的努力，“中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強”。

第四個時期是以十八屆四中全會為標志，進入全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系的新階段。

十八屆四中全會是新中國成立以來黨第一次專門召開的研究法治工作的會議。在十八大做出全面推進依法治國部署，十八屆三中全會做出全面深化改革決定之后，十八屆四中全會通過了《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,決定在肯定改革開放以來法治建設取得的成就后指出，同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出﹔有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈﹔部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業發展，必須下大氣力加以解決。據此，決定提出了全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。“很明顯，這裡提出的法治體系不同於法律體系，它包括法律的規范、實施、監督、保障和黨內法規五大體系﹔法治國家也不同於一般的法制建設，它包括法治國家、政府、社會的三位一體的建設和立法、執法、司法、守法各個環節。十八屆四中全會在依法治國總目標下，決定確立了若干原則和任務，制定了建設法治中國的完整施工圖，標志著中國進入了建設社會主義法治體系的新階段。