自黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現代化以來，政府各部門在應對社會轉型和職能轉型方面均做出了重大的努力。從“管理”走向“治理”，國家治理模式，除了是一種全新的政治理念之外，其最明顯的特征在於多方主體的參與。治理的主體是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等（俞可平，2014）。國家治理是多方治理，大數據治理同樣需要多方參與，共同開發利用。
自第三次工業革命以來，數據資源就已經和土地、資本、人力並駕齊驅成為人類社會的關鍵生產要素。而隨著大數據時代的到來，數據資源將無疑成為推動社會發展進步的最強動力。我國政府部門掌握著大量的社會信息資源，這種局面是在長期計劃經濟體制下形成的，也與政府採集和政府管理審批機制有密切關系。盡管自改革開放以來，市場機制在信息服務領域發揮了平衡價格與競爭的重要作用，但是在信息資源供給方面，尤其是在交通、工商、能源、環境等關鍵領域，政府部門仍然擁有對數據資源絕對的壟斷。而這部分領域的數據資源與民生息息相關，如交通出行數據關系到緩解城市擁堵、城市建筑能耗數據關系到節能減排和優化配置等。
與此相對，政府部門在充分開發利用這些數據資源方面的能力不足。首先是人力資源與人才隊伍的緊缺。受傳統“官本位”觀念影響，封閉性、福利性的“單位人員”容易在工作中因循守舊，缺乏創新理念和競爭意識，政府部門的活力、效率得不到有效提高（劉燕茹，2012）。其次，政府部門缺乏開發這些數據資源的動力和激勵。完成日常事務，提高公共服務的效率和質量是政府部門的主要職責﹔對數據資源增值開發，需要花費大量精力，除非開發的產品能夠用於促進本部門的公共服務能力。再者，其開發出來的信息產品難以獲得經濟上的收益：政府部門若是收取費用，容易造成“價格歧視”等在市場領域極為常見的商業模式，必然會導致公眾的不滿。而如果選擇與企業合作開發，則可能使企業獲得商業利益，共同開發的信息產品能提供免費的公共服務，同時企業也敢於去承擔風險來換取利益。
對政府數據開放利用的相關法規文件進行調查揭示，我國對於政府數據的開放利用管理策略和辦法仍然處在缺失的狀態。迄今為止，國家和地方層面尚無政府數據開放利用的管理辦法，政府數據資源開放利用缺少問責依據，難以推進實施。
國內案例研究揭示，目前北京、上海、東莞、佛山一些城市已經開始啟動政府數據資源開放利用項目，積累了一些可資參考的經驗。北京市經濟和信息化委員會《關於做好通過北京市政務數據資源網向社會開放政務數據相關工作的通知》制定了政府數據開放的基本原則。上海市出台了《2014年度上海市政府數據資源向社會開放利用工作計劃》，制定開放利用工作計劃成為一種可操作的實踐方式。此外佛山市南海區政府成立了數據統籌局及數據治理委員會，為數據開放障礙清除提供了一種主體聯盟協同管理的有效機制。
然而，我國政府數據資源開放利用還存在以下問題亟待解決：第一，相關法律法規依據問題。《中華人民共和國政府信息公開條例》是信息公開的依據，但申請人獲得政府信息后是否不得任意公開或轉讓牟利，是否可以用於商業性開發利用，《條例》沒有回答這一問題。依據《關於加強信息資源開發利用的若干意見》（中辦發[2004]34號），行政機關應“規范政務信息資源社會化增值開發利用工作”，政策措施和管理辦法亟待研究，授權申請者使用亟待研究，規范政務信息資源使用行為和社會化增值開發利用工作亟待研究。第二，政府數據開放利用中存在的主要問題。政策機制方面，與政府信息公開的關系問題：發展認識階段有差異，數據資源開放是政府信息公開的終極狀態，現階段政府信息公開的工作重點是解決群眾關注的重點問題及依申請公開的難點。公開方式存在差異，政府信息公開以單條的文本類信息為主，DATA網站以批量的數據類信息為主。缺少數據開放使用授權及在線許可使用機制，無法直接下載，無法訪問歷史數據，僅為數據公開而非開放。缺少國家層面的數據開放利用實施政策及行動計劃，數據所有權界定、數據使用授權、個人隱私保護及數據開放可能帶來的社會風險問題尚待研究。DATA網站建設和推進缺乏文件依據，沒有配套制度。第三，數據開放網站目前存在的主要問題。數據內容方面：網站已有數據內容較少且類型單一、各政府部門主動提供的數據資源質量參差不齊、數據更新亟待建立持續性管理制度。數據的安全運維方面：網站安全管理責任劃分、網站日常運維方式等亟待建立制度化和規范化管理制度。第四，政府數據開放利用的需求方面存在數據文化培養的問題，調查揭示一方面政府在費力開放數據，但另一方面存在某些城市開放的數據無人問津，企業和社會亟待了解政府開放數據的重要意義和價值。第五，我國政府數據開放利用管理中存在的數據可持續利用障礙問題。調查揭示，數字憑証的証據力僅靠《中華人民共和國電子簽名法》，法律可採性沒有得到社會的廣泛認可。政府機關普遍存在數字生成文件紙質打印保存，再進行電子掃描的雙套制和雙軌制的人力物力資源浪費，同時數據庫及信息系統等特殊類型數字憑証信息難以雙套和雙軌管理，數字信息的真實性、可靠性、完整性和可用性難以保障，這些嚴重影響政府公信力與國家數字資源建設能力提升。由於數據資源資產化管理制度和互操作規范缺失問題，數字信息的服務力及其可獲取保証受到影響，數字信息跨系統、跨平台、跨部門互聯、互通和互認遇到障礙，嚴重影響電子政務活動的連續性和國家信息化治理能力的提升。由於數據資源可跟蹤、可回溯、可關聯的風險評估與控制制度缺失，數據資源的控制力及其可持續再用風險可控受到影響，數據資源的憑証、記憶、身份認同、社區構建等功能實現及其在聯系歷史、服務現實、預測未來的知識服務保障機制缺失，影響政府公共服務能力與社會協同創新能力的提升。
國外研究揭示，自2009年美國最早發布《開放政府指令》，2011年巴西等八個國家聯合發布《開放數據聲明》，政府數據開放已經成為國際化發展趨勢。2013年法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯等國簽訂了《開放數據憲章》，2014年有63個國家，包括印度、巴西、阿根廷、加納、肯尼亞等發展中國家建立開放政府合作伙伴關系，建立數據開放門戶網站。在智能城市建設方面，荷蘭阿姆斯特丹市提出開放數據應該是：公共部門的原始數據，具有公共性特點，不受版權或第三方產權影響﹔源自公共基金資助，因需要完成特定任務而產生﹔使用開放標准，可以機讀並易於發現利用文檔中的信息﹔數據可以回溯，含國家機密或商業秘密的數據不是開放數據。開放數據活動包括數據解密、數據應用示范、數據共享平台搭建，為信息社會提供數據資源，開發利用開放數據為城市居民提供決策的新視野和新機遇，需求引導，激勵開發商開發新產品和新服務，以人為本，應用優先和知識增值服務導向，安全、出行、就業、能源、旅游、文化和民主應用優先。國外開放數據的特點是聯合行動，迅速推廣﹔主動承諾，逐步開放數據資源﹔統一門戶，開放數據集﹔圍繞民生，關注用戶需求。
國內外研究得出，政府數據開放利用是提高政府公信力的重要途徑，是透明政府和公民社會建設的重要組成部分，是政府“用數據說話”，提高基於証據的國家治理能力的重要途徑，有利於市民了解並施行他們的權利，增強其參與城市共治的積極性與話語權，促進社會穩定和諧發展。政府數據開放利用是促進經濟增長的強大推動力，有利於促進協同創新、競爭能力與生產能力提升及經濟復蘇，數據開放利用不僅可以提高政府資金支出的效率，還可以為大眾提供更多更好的增值創新服務選擇。本研究提出制定和實施政府數據開放利用管理計劃應該列入我國智慧城市建設項目申報及審批過程，列入信息化項目專項績效評估與考核。管理計劃制定應該基於數據全生命期、全要素和全面質量管理，建立數據資產連續性管理與可持續利用機制，主體合法、活動合規、質量合標一致性保障，其目標是優化和創新行政機關數據資源管理和利用機制，提升政府職能轉型公共服務和社會協同管理信息服務能力，提高政府信息治理水平，增強信息資源的行政效用、經濟效用和社會效用，提高服務型政府的建設水平，規范行政機關數據開放利用的活動，以更好地滿足信息惠民工程和智慧城市建設信息的多樣性和便利性需求，引導和推動大數據信息服務產業發展，同時也為民生信息服務工程提供機制保障和可操作的政策建議。管理計劃框架包括三個層面：宏觀層，建立數據資產升值的數據資源可關聯、可跟蹤和可回溯引導機制﹔中觀層，建立數據資產保值的可取、可信和可用活動規范機制﹔微觀層，建立復雜信息源集成的數據資產升值的真實性、可靠性、完整性和可用性質量控制機制。
政府數據開放利用計劃活動應該遵循以下原則：第一，以合法合規合標開放利用為原則，以不提供開放利用為例外﹔第二，安全原則，根據安全等級確定數據開放利用范圍、風險等級及使用權限，注意國家機密、商業機密和個人隱私的保護﹔第三，增值導向原則，開放的目的是促進數據資源社會化增值開放利用，注意數據資源的公益性和商業性利用及其經濟與社會價值實現，促進政府整體效率、效益和效能提升，行政效用、經濟效用和社會效用提高﹔第四，連續性管理原則，政府數據資源是城市公共信息資產，國家機關應按照統一規劃和持續改進的全程管理原則，開展其政府數據全生命期的管理，合法採集、合規登記、合標更新、安全存儲和及時處置，保証管理活動的連貫性、一致性和規范性﹔第五，可持續利用原則，數據具有真實性、可靠性、完整性和可用性，內容可取、可信並及時更新，資源可跟蹤、可回溯和可關聯，格式機讀，方便下載並可持續再用﹔第六，責權利統一原則，政府數據屬公共資產，政府對數字採集質量和開放使用授權及數據資源服務平台負責，數據開發商和數據使用者對下載后數據的使用行為負責。
政務數據連續性管理是社會治理協同創新能力提升的關鍵要素
大數據之大，除了傳統的三個“V”（ Volume，Variety和Velocity）之外，更重要的在於獨立的數據一旦相互關聯起來了之后，能從多個維度挖掘出更多的價值，其包含的信息內涵也是幾何級數式的增長。沃爾瑪超市的啤酒與尿布的故事已為人熟知，而美國塔吉特商店給女高中生送嬰兒優惠券引其父投訴的鬧劇則是利用大數據關聯實現預測未來的新佐証。（維克托·邁爾-舍恩伯格，《大數據時代》）
政府大數據也需要相互關聯。國家稅務局與地方稅務局的聯手信息比對，是應對各種避稅，杜絕“跑冒滴漏”的有效手段。再如深圳市交通運輸委員會整合各出租車運營企業提供的出租車GPS定位信息，能夠跟蹤出租車的歷史行經路徑，依托GPS查詢平台為不慎將物品遺落在出租車上的乘客找尋失物。僅2014年1至11月，共處理出租車乘客報失27250宗，幫乘客找回失物估值1647.45萬元（深圳市交通信息委，2014）。
然而上述例子僅是少數。從整體上來看，我國政府大數據仍然是處於割裂的狀態。而政府大數據的割裂其實是我國政府部門的條塊管理體制的一個縮影。從我國的“十一五”規劃綱要可以看出，國家對信息產業的要求正在從基礎設施建設逐步過渡為信息資源整合與信息服務。“信息孤島”問題嚴重，各政府部門都為解決該問題開始了部門內部的各子系統、業務系統的整合工作，以及上下級部門的系統對接工作。與此同時，“四庫十二金”等工程也在另一個層面起到了信息整合的作用。然而這些工作的視角多是技術主導，缺少以整體戰略規劃來對部門間的數據互聯互通進行的頂層設計。
數字連續性的概念最初來自於英國2007年提出的“數字連續性”項目。其將“數字連續性”定義為——保証數字資源能夠以你想要的方式獲得的能力（英國數字連續性）。而后2009年，新西蘭發起了第一個數字連續性行動計劃。它要求所有的公共部門能夠存取、使用和再利用它們自己產生的數字信息（新西蘭數字連續性）。再后來澳大利亞制定了開放政府改革數字連續體計劃（2011年），在參考英國數字連續性定義的基礎上增加表述：從信息、人、過程、技術、業務的綜合集成的視角來看待數字連續性帶來的結果，體現了政府和社會的影響，並以結果為導向，強調社會、政府、業務之間的聯接力（澳大利亞英國數字連續性）。
綜合各國經驗，數字連續性的涵義包含為以下四個方面：
一是指數字生成記錄，能夠以數字方式保存和提供可持續再用的能力。為此，記錄的形成者、保管者和利用者應該建立共同遵循的記錄治理機制，共同維護電子記錄在其全生命期內的真實性、可靠性、完整性和可用性。
二是指數字生成信息，能夠以數字方式維護，確保其可獲取、可信任和可持續再用的能力。為此數字信息的採集者、保存者、服務者應該建立可信數字信息跨系統和平台互聯、互通、互認的信息治理架構，共同維護數字信息的質量。
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