三、建設中國特色社會主義法治體系需要研究解決的若干問題
以下研究和分析的5個前沿問題。雖然大多屬於操作層面的問題，但是與中國特色社會主義法治理論研究的深化和創新密不可分。
1、關於提高立法質量和要否建立違憲審查制度問題。習近平總書記在《說明》中對提高我國立法質量問題做了全面闡述，尤其是對立法要去“部門化”的論述是很到位的。這對於今后我們科學立法、民主立法具有重要的指導意義。
筆者認為要提高我國立法質量，還要不斷完善我國立法操作的具體指導思想。當然，在我們國家科學立法、民主立法總的指導思想是中國特色社會主義理論體系。但是還要解決立法操作的具體指導思想。30多年來，我國在立法中存在著這樣的操作指導思想，就是“有比沒好”、“快比慢好”。這在特定歷史條件下是可行的。比如，由於“文化大革命”的破壞，中斷了我國法制建設達十多年之久。因此，十一屆三中全會前后，鄧小平關於加強社會主義民主與法制的論述就包含這個意思。但是30多年過去了，現在情況己經發生了很大變化。我國己經形成了中國特色社會主義法律體系。現在已不是無法可依的狀況了。而且我們已經認識到，不是所有的法都能治國、也不是所有的法都能治好國。因此，在立法操作的具體指導思想方面，要與時俱進，不能滿足於“有比沒好”、“快比慢好”。隻有這樣，才能不斷提高我國立法的質量。
為此，我認為在立法操作的具體指導思想上現在需要強調兩條：一是適度超前。在中國特色社會主義法律體系己經形成和網絡時代的背景下進行立法，一定要強調適度超前。在這方面我們有實踐、有經驗、也有教訓。可以在總結以往經驗教訓的基礎上，做到適度超前。不要出現法律剛出台不久就不適用了。隻有在總結實踐經驗基礎上又適度超前的法律，才能起保証和促進經濟社會發展的作用。二是細化。十八屆四中全會《決定》涉及我國法治體系180多項的改革。這就向人們釋放出了這個強烈信號：法治要細化的。良法不厭細。因為隻有細化的法治才管用，才能切實保障公民的權利與義務。
關於要否建立違憲審查制度問題，這在我國理論界尤其是法學界是個討論很久的問題了。贊成和不贊成的都有各自理由。黨的十八屆三中全會提出，要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。十八屆四中全會進一步提出，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。上述規定已經明確回答了由誰來監督憲法實施？由誰提出和怎麼來解釋憲法？這裡雖然沒有直接回答要否建立違憲審查制度，但是，筆者認為已經朝這個方向邁出了一大步。
2、關於政府的機構和權限法定化問題。雖然建設法治政府不是現在才提出來的，但是可以說《決定》在歷次黨代會和全會的文獻中對建設法治政府作了最全面、最詳細的論述。比如，提出了法治政府的六條標准：職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。制定了建設法治政府的五項針對性強、可操作的重要措施。其中第一項是推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。這個提法是有新意的。
首先談談政府機構設置的法定化問題。黨的十一屆三中全會以來，迄今為止我們進了7次大的機構改革。總結30多年來的改革尤其是機構改革的經驗，應說今天可以大體搞清楚：我們這麼一個大國，中央政府和地方各級政府的機構設置和人員編制，在什麼范圍內是合理的，因而是有利於建設廉潔和高效政府的。今天我們完全可以用法治辦法把它們固定下來，這就是《決定》講的法定化。況且十八屆三中全會己經提出到2020年要建成法治政府的目標。而政府機構法定化是法治政府的題中應有之義。根據我們對“縣級政權建設課題”的多年跟蹤研究結果，我們認為縣級政府機構控制在23到26個之間為宜。而中央和省地（市）政府應設多少機構，應該說現在是可以大體確定的。總之，我們要用法治手段把多年來政府機構改革成果鞏固下來。這並不妨礙每屆新政府上來后可以根據情況變化，對機構和人員編制進行適當調整。這樣可以避免以往出現的新一屆地方政府上來就大張旗鼓搞“精簡”、“縮編”，既吊高了人們胃口，最后效果並不理想。
其次，談談對政府權力集中部門制約的法定化問題。這是人們反映很強烈的問題，因為權力集中部門極其容易出現尋租現象。在十八大后的“反腐風暴”中，我們看到了一些權力集中部門的關鍵崗位，出現了領導人被“一網打盡”的情況。在總結經驗教訓的基礎上，《決定》對此作了重要的規定並採取了針對性、操作性很強的舉措。如，明確了要加強對這6類權力集中的部門或崗位的權力制約。這些是：財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府採購、公共資源轉讓、公共工程建設等。提出了5項具體措施防止這些部門或崗位權力濫用。這些措施是實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制。制定了政府內部兩個層面的監督和處理辦法等，實行對這些部門和崗位及其領導的審計全覆蓋。這些規定和舉措都是很好的，下一步關鍵是把它們法定化。
3、關於司法領域改革中的去行政化和去地方化問題。習近平總書記在《說明》中嚴厲批評了我國司法領域存在的問題。而且指出產生這些問題的深層次原因是“司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全”。
筆者認為，我國司法領域改革必須解決去行政化和去地方化問題。關於去地方化問題，習近平總書記在《說明》中已經作了詳細和明確的論述。這對今后司法體制改革，非常重要、非常有利。比如，關於最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。關於探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這兩項改革非常有利於排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，非常有利於構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。
關於司法領域去行政化問題，也就是習近平總書記講的司法體制不完善問題。這方面的改革涉及到組織人事制度也要相應進行改革。目前我國司法系統隊伍是按照公務員的要求來管理的。公務員管理其實也就是行政管理。依照目前管理體制，要做到一點行政色彩都沒有是不現實的。但是，行政色彩太濃這就叫著行政化。不去除行政化就談不上司法體制改革。比如，現在的體制是法院院長領導副院長，副院長領導庭長，庭長領導主審法官。這就叫行政化，這樣的行政化不去掉，就無法做到“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。還比如，現在上級法院對下級法院考核體系的某些指標如改判率和發回率等，還帶有行政色彩。這些考核指標會迫使下級法院不得不請示上級法院。容易造成上級法院對下級法院辦案或審理的干預。因此，要推進司法體制改革，就必須解決司法領域的去行政化問題。
4、關於建設社會主義法治文化和法治教育中分類指導問題。關於法治文化問題在我國理論界很早就提出來了。但是，十八屆四中全會《決定》是第一次在黨的文獻中提出建設社會主義法治文化。這對於全面推進依法治國具有重要的現實和理論意義。法治文化是制度文化，它是在不斷推動法制完善和發展基礎上經過長期積澱形成的。從這個意義上講，建設社會主義法治文化要比形成中國特色社會主義法律體系還要難，對此我們要有思想准備。十一屆三中全會以來，我們用30多年的時間就形成了中國特色社會主義法律體系，走完了西方國家幾百年的法治路程。但是還不能說我們現在己經形成了社會主義法治文化。建設法治文化，需要常抓不懈、久久為功。
法治文化是一種深層次文化，它對社會和諧和公民行為會產生潛移默化的影響。今天在現實生活中出現的有法不依、執法不嚴、違法不究等亂像﹔有些領導遇到法律法規對自己或本單位本部門不利時，首先想到的是“怎麼變通”﹔還有不少依法依規就可辦妥的事，卻熱衷於去找關系找門路去辦，等等。這些都是法治文化不成熟、不完善的表現。而要做到“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，這是要以法治文化成熟為前提的。因此，建設社會主義法治文化，任重道遠。當然，我們對此要充滿信心。
法治教育是法治文化建設的基礎。應該說經過十一屆三中全會以來幾次“五年普法教育”，我國法治教育取得了顯著成果。我們講法治教育要分類指導，不是說普法教育對於不同群體的要求不一樣。而是指在不同領域、不同群體中開展法治教育的形式和手段應該是不一樣的。正如《決定》指出：要“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。就以學生這個群體為例，目前在校大學生的法治公共課教材是《思想道德修養和法律基礎》。這本書是集中全國這方面專家集體編寫的。此書幾年磨一劍，應該說質量是高的，在近幾年大學公共課教學中發揮了很好作用。但是此書就不一定適合中學生。法治教育應從娃娃抓起。而在小學、中學和大學進行法治教育的形式和手段應該是有不同的。
5、關於法治工作隊伍建設問題。《決定》用很大篇幅論述了加強法治工作隊伍建設問題。這是因為全面推進依法治國，關鍵在人。建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍，對於實現全面推進依法治國的目標，十分重要。
筆者認為，十八屆四中全會《決定》實際上提出了要建設一支中國特色法治工作隊伍這個重要問題。前已述及，按照公務員的標准、規章和辦法等來要求和管理法治工作隊伍，已經出現了一些問題。比如，行政色彩濃厚、考核指標不科學等。《決定》指出中國特色法治工作隊伍應該是既講政治，又懂業務。既正規化、專業化、職業化，又能夠在一定范圍選撥和交流。中國特色法治工作隊伍是由這三支隊伍組成。一是由立法、司法和執法人員等構成的法治專門隊伍，二是由律師、公正員等構成的法律服務隊伍，三由法學教師、研究人員和高校畢業生等構成的法律人才隊伍。目前，我國法治專門隊伍從高校政法專業畢業生中招錄、選撥人才，從具備條件的軍隊轉業干部中錄用人才，這方面我們既有經驗，又有一套成熟的體制機制。但是要打通我國法治專門隊伍與律師、法學專家等的通道，就不容易了。因為這涉及我國組織人事制度改革。因此，要建立一支宏大的中國特色法治工作隊伍，必須進一步推進我國組織人事制度改革。在這裡，我們又一次看到了全面推進依法治國與全面深化改革的密切聯系。我們對習近平總書記講的十八屆三中全會通過的《決定》與十八屆四中全會通過的《決定》是姐妹篇，會有更深的體會。
作者：嚴書翰 中央黨校 教授 、中國社會科學院博士生導師，馬克思主義理論研究和建設工程課題組首席專家 （北京 100091）
（來源：《科學社會主義》）
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