鞠海龍：中美海洋與島嶼戰略是對撞還是相容？

　　【中圖分類號】K705 【文獻標識碼】A

　　2009年美國“重返”東南亞，高調介入南海問題。2011年11月，美國國務卿希拉裡發表《美國的太平洋世紀》一文，拋出亞洲“再平衡”政策。美國亞太政策的調整直接改變了南海地區形勢，成為對南海問題最具影響力的外部因素。隨著南海問題的升溫，中國、越南、菲律賓等國關系先后因南海爭端迅速惡化，而南海爭端矛盾的激化為美國將南海問題與地區安全問題挂鉤創造了條件。美國南海政策成為各國相關政策、尤其是中國的南海維權政策不得不慎重對待的重要參照之一。若要准確研判美國南海政策的戰略內涵，以及美國南海政策在具體爭端問題上可能的政策反應，必須清晰地掌握美國南海政策的基本線索。為此，本文以三大歷史時期美國南海利益的關鍵事件為線索，梳理當今美國南海政策的歷史參照系。

　　美國南海政策基本立場的形成

　　20世紀50年代開始，菲越等國對中國主張的南海權利范圍提出主權聲索，其時適值冷戰，美國也並沒有清晰的南海政策。美國對相關問題的政策研判全部納入1950年爆發的朝鮮戰爭到1951年8、9月間簽署的《美菲共同防御條約》、《澳新美太平洋安全保障條約》、《日美安全保障條約》等一系列防務條約框架下。在這一框架下，南海諸島及其相關海域對於美國的戰略價值主要體現在從日本列島—琉球群島—台灣—菲律賓—澳大利亞“近海島嶼鏈”的地緣價值方面。①這一時期，美國已經注意到了南海諸島相關島嶼的主權爭端。然而，美國並沒有從國家利益或者政策選擇上明確其態度，而是確立了“西沙群島的法律地位不明確”這樣的政策和法律原則。②

　　1956年，美國軍方獲得中國在永興島建立設施並登陸甘泉島的情報。永興事件引發了美國第一次南海政策的正式討論。1月11日，海軍第七艦隊指揮官向國防部建議加強對該地區的偵察並向中方發出警告，甚至考慮公開宣稱永興島已成為美軍的轟炸目標。③2月，太平洋部隊總司令對中共擴張行為的意見提出反對意見。該意見指出，美軍不宜直接參與到任何反對行動中，而應當授權台灣防衛司令部向中共發出警告。④1956年6月10日，美國駐西貢大使館的一條關於中共登陸甘泉島的消息引起了美國對南海政策的再次討論。美國國務卿胡佛在家中召開緊急會議，討論了一系列針對相關事件的行動方案。會議結束后，在國務院回復駐西貢大使館的4011號電報中指出，盡管關於島嶼的主權爭議使事件變得混亂，然而，一旦永興島、甘泉島和珊瑚島遭受襲擊的話，美國政府將對“採取軍事行動清除該區域共產主義活動的可能性給予最高程度的嚴正考慮”。⑤當天，國務院授權美國海軍第二天對該區域進行偵察。11日，美國國務院向駐西貢使館發出電報（4021號），明確指示了兩種行動方案。其一是在適當的警告期后，允許地區內美軍依據1954年簽訂的《東南亞集體防務條約》採取直接的單邊行動，以武力逼退中共﹔其二是努力使台灣當局和越南達成聯合行動的協議，美軍在必要時提供支持，同時要求駐西貢使館在評議方案可行性時考慮使中越雙方對島嶼主權達成妥協的可能。⑥永興、甘泉事件是美國南海政策的第一次正面反應。它開啟了美國當代南海政策發展的進程，但是它並沒有對美國南海政策產生方向性的影響。很快，美國國防部海軍辦公室就發現，來自越南的情報與美軍偵察的情報嚴重矛盾。⑦其后，美國國務院與西貢使館探討了事件中存在虛假情報的可能性。⑧1956年6月26日，國防部美軍參謀長聯席會議在討論西沙群島和南沙群島的活動情況時表示，一旦中菲越之間因領土爭端誘發事件，美國最好的選擇是成為各方之間的中立仲裁者。⑨自此，美國開始意識到了南海地區的敏感性，⑩而相關政策也逐漸從簡單趨向復雜。

　　美國南海政策初成之際，中美大使級會談機制已經開始運作。南海問題及中美雙方在相關主張上的差異在彼時已經產生。在美軍加強東南亞地區軍事控制期間，中國代表王炳南曾多次指出美軍進犯中國領海的問題。而美方代表則提出美國從未承認中方南海領土主張，以及強調美國海軍在國際海域上執行防御任務是正當的等觀點。在國務院向美方會談代表建議會談要點的電文中，有關內容指出美軍的巡航路線一直維持在12海裡領海圈以外，並不存在侵犯的意圖。中方所謂干涉主權不明島嶼上的活動是一種共產主義的擴張企圖。此后，否定中國南海主權主張，以及以航行自由為由進入南海諸島附近水域成為美國南海政策針對中國南海權益的核心內容。

　　越戰爆發后，美國對相關問題的態度更加明確和堅定。在其后歷次中美大使級會談的會議上，美國代表更多次強調南海及其附近海域的主權未明性質，以及相關海域、空域的航行自由問題。1968年1月4日，中美第134次大使級會談中，美國第一次將美國南海政策與美國亞太戰略秩序挂鉤，提出美國政府亞洲政策的中心目標是維護一種有秩序及可靠的和平，必要時會協助受到威脅的盟國，堅持12海裡領海圈，以及願意就領海測量方法及海軍船隻位置進行資料共享等觀點。