鞠海龍
美國南海政策的利益與盟友
20世紀70年代初，聯合國暨遠東經濟委員會“亞洲外島海域礦產資源聯合勘探協調委員會”公布了南沙群島東部及南海南部海域油氣資源勘察報告。該報告直接引發了以東南亞南海周邊國家為主的擴張海疆、爭奪海洋權益的風潮。此時，美國陷入越戰危機，急需調整中美關系以應對冷戰局勢的轉變。中美建交的醞釀和中美關系的改善使美國南海政策出現了微妙的變化。70年代初，美國對南海地區局勢進行了政策評估。評估的結果認為，“現時的南海爭端並非通常認為的軍事重要性和真實的經濟價值所導致的”，而是“當事國對未知資源價值的盲目判斷和國家榮譽”過度重視的結果。
1972年3月24日，中國常駐聯合國代表黃華在與亞歷山大·梅格斯·黑格（Alexander M.Haig, Jr.）在紐約第91次秘密會議中列舉了美國軍艦及軍用飛機闖入西沙領海的具體時間及位置，對美軍行為提出抗議。美國政府在回應中承認中方所列舉的船隻曾駛進西沙群島的12海裡領海，但並沒有再駛進到9海裡圈以內。美國政府回電回避了對中方主權聲明的態度，但是卻明確表示，出於中美關系利益的考慮，美國政府已發出指示，今后美軍在西沙群島周圍將保持至少12海裡的距離。與此同時，美國國家安全委員會（NSC）給基辛格的一份關於如何建設中美關系的分析中，南海問題被列在美國應以“海洋法”為重點考慮的政治行動建議中。“建議兩國專家召開相關會議，討論領海邊界的劃分以及回顧可能在1973年聯合國海洋法會議中提出的問題。”
1974年1月，美國西貢使館馬丁（Graham Anderson Martin）大使向基辛格發出急電。電文証實南越總統阮文紹決定暗地派遣人員登陸南沙群島中的5個島嶼。電文提到“一旦中國掌握越南‘入侵’中國大陸神聖領土的‘証據’，中國就有可能對此採取直接的行動反應”。21日，馬丁再次發電指出：“美國不能直接陷入越南（西貢政府）、中華民國（台灣）和菲律賓之間的領土爭端，也不能直接介入這些盟友與中國之間的爭端，特別是當美國希望與中國建立新的關系的時候。”馬丁在電文中還特別指出，他已強烈建議阮文紹不要向尼克鬆總統提出介入南海爭端的要求，並建議他低調地將事件提交國際法庭或者向東盟匯報。他不建議美國堅持讓中國“歸還”西沙群島給越南，但建議美國在與中國發展關系的同時，讓越南覺得美國“做了他們所要求的、對我們來說唯一比較合理的事情”。同月，基辛格的回電要求馬丁明確答復阮文紹，美國對越南的支援不包括南海爭議性區域，隻能繼續其中立且不支持南海爭端任何島嶼主權聲明的政策，但是可以支持越南將爭端提交國際法庭，支持尋求主權爭議實現和平仲裁的努力。美國相信越南政府避免進一步行動和公開的聲明是必要的，以免被中國利用為對南海武裝干涉的托辭。
菲律賓是美國的殖民地，也是二戰后美國在東南亞地區最重要的盟友。1974年，中越西沙海戰引起了菲律賓政府的注意。菲律賓駐聯合國代表曾就此事詢問中國代表，中國代表強調中國已准備好捍衛包括西沙和南沙群島在內的領土主權。菲律賓外長羅慕洛將此信息轉給美國駐菲律賓大使威廉·沙利文。1月26日，沙利文致電國務院敦促美國政府對事件作出回應，並提出一系列建議。電文建議美國政府授權美軍一旦菲律賓在南沙群島遇襲便採取“行動”，加強偵察力度以防止被突然襲擊﹔建議美國制定對北京的行動方針，並明確警告中國，一旦中國對菲律賓軍隊採取軍事行動，美國將啟動《美菲共同防御條約》。此外，沙利文還要求國務院授權他在《美菲共同防御條約》框架下向菲方官員進一步咨詢菲律賓在南海問題上的具體意圖以及美方需要採取的行動。
1月31日，美國國務院一份標識大使親啟的回復沙利文的電報答復道：美國“仍然在思考一旦菲律賓在南沙群島遇襲美國採取行動的義務在《美菲共同防御條約》中的法律定位。由於缺乏中國意圖接近南沙群島的証據以及我方的不確定性，你所建議的行動方針和與菲方的接觸都必須等到我方定位明確以后再討論”。電報發出當天下午的一次國務院內部會議上，基辛格指出：《美菲共同防御條約》問題的重點在於到底是美方主動提出，還是菲方首先提出。基辛格指出，這是一個重要的“心理差別”。“我們有理由懷疑在被（菲律賓）主動要求之前表現出過度渴望對中國採取主動措施的態度是否符合國家利益……我們政策的重點不是在自己心裡，而是在別人心裡留下模棱兩可的感覺。”
1976年，菲律賓總統馬科斯利用美國總統換屆的機會向美國施加壓力，以美軍駐菲律賓基地為籌碼敦促美國對《美菲共同防御條約》作出更加明確的陳述，希望換取美國對菲律賓在南沙群島領土主張的軍事支持。針對美菲談判，美國國家安全事務局（NSA）在給總統福特的一份詳細的談判分析中表示，國務院及國防部建議總統授權給予菲律賓一種介乎於積極與消極之間的答復，即維持對爭議性島嶼防衛不明確的立場，以避免造成與中、越的緊張局勢，保証在菲律賓軍艦遇襲時美方應對的靈活性。在10月6日基辛格與羅慕洛的秘密會議上，美菲雙方達成初步妥協，對菲律賓陸上安全與爭議性島嶼海域進行區別對待，不對當前條約進行修改。菲律賓也表明不會在南海問題上牽涉美國。1977年，美國總統卡特上台，美國在韓國、台灣駐軍減少，菲律賓試圖提議重啟談判，這對美國維持西太平洋地區的軍事安全能力有現實意義。美國也願意加強菲律賓領海、領空偵察及攔截能力，但美國的政策分析仍然特別強調了小心避免認同任何南沙群島主權主張的原則。
20世紀70年代，美國對毛澤東時代之后南海局勢的判斷總體趨向溫和，而海軍戰略則主要圍繞防御性戰略軌道繼續發展。中國海軍雖然擁有戰斗能力，但是其油料補給、運輸和進攻手段還不足以威脅美國的利益。在這種情況下，中美關系在美蘇戰略對抗的轉折過程中所具有的戰略價值便成為決定美國南海政策的關鍵因素。盟友的南海利益和它們所訴求的具有爭議性的島嶼主權就隻能退而求其次。
美國南海政策中的“中立”與“平衡
美國南海政策是其亞太政策的一部分。美國亞太政策的核心在於亞太地區的戰略主導權，而主導權最重要的手段是“均勢”——分而治之。20世紀70年代到80年代，中國以“擱置爭議”為核心的“主權在我、擱置爭議、共同開發”應對南海問題，創造了南海地區形勢穩定發展的大環境。然而，“擱置爭議”的同時，中國並沒有停止自身力量的發展。中國的商船力量和海軍能力在這一階段都得到了穩定的發展。
對於中國的變化，美國智庫和戰略決策部門有著清醒的認識。1979年1月，美國海軍戰爭學院高級研究中心的研究報告認為，中國正以世界大國為目標謀求其發展，中國在亞洲地區軍事力量的發展和軍事戰略的改變將為美國帶來機遇，但是也會對美國的戰略利益構成挑戰。研究報告明確指出：中國軍事戰略正從毛澤東時代的戰術防御為主轉向戰略進攻﹔中越南海沖突對美國戰略利益具有潛在的威脅﹔南海問題有可能導致大規模的沖突，但它更是一個在特殊戰略環境下被美國由外交手段而得以操縱的源泉。
20世紀90年代，世界兩極格局崩塌，美國成為唯一的超級大國。中美關系的戰略價值一落千丈。中國海軍戰略能力的增長和美國對東亞格局的重新審視確立了美國南海政策的基軸。1994年1月5日，美國的一份研究報告《從亞洲安全角度看中國：認知、評估與美國的選擇》指出：中國通過軍事手段控制南海地區將對美國利益造成威脅，美國的政策應該支持其在亞洲的軍力優勢﹔在加強美中互動和互信的同時，保証通過經濟手段獲得對中國不確定行動施加壓力的能力﹔通過東盟或亞太經濟合作論壇等模式主動推動區域內多邊外交發展，以將中國納入區域組織的約束。
同一時間，美國國家安全部門的一份關於中國人民解放軍地面部隊軍力預測的情報認為，盡管中國可能會在南海問題不能和平解決的情況下採取軍事手段，但中國軍事的發展現狀暫時無法支持其軍事目標。1995年4月，美國陸軍戰爭學院的研究指出，從絕對權力和相對權力的角度分析，亞太地區並不存在很大的“權力真空”，中國的軍事實力還不足以使其成為地區秩序的維護者。“盡管中國不滿於現狀，但短時期內還不會採取超越區域體系認可的方法來解決爭端。”同年，美國總審計局提交給國會委員會的報告則指出，盡管區域性的國防支出增加以及軍事現代化的熱潮並非直接針對中國，而是亞洲國家國內政治、經濟與貿易普遍穩定發展情況下，將國防建設重點轉移到保護貿易航線上的結果，但是仍需重視中國成為區域大國的意圖，並評估中國軍事現代化對太平洋地區的影響。
面對新時期的變化，基辛格時期以均勢制衡亞太戰略格局的政策在南海問題的運用方面變得更加明確。哥倫比亞大學國際安全項目主任理查德·K·貝茨撰文指出：南海政策是美國亞太政策的一個部分。美國亞太政策的最佳選擇是使華盛頓處於地區多極化的態勢下，充當一個外部制衡者角色。美國南海政策與亞太政策的基本原則類似。美國需要表明，美國有權為遭受武力打擊的南海權益聲索國提供軍事支援。但是，美國不能置身於直接的南沙爭端之中。
1995年4月，海軍上將理查德·麥克對中國進行軍事訪問。美國解密文獻顯示，美國支持中國堅持聯合國海洋法及1992年東盟南海宣言，也將繼續其不對南海主權持任何傾向性的政策，但美國高度看重該地區的航行自由與區域穩定問題。1995年5月，克林頓政府發表《南沙群島與南海政策聲明》，首次確認了美國在南海地區的利益及其在這一問題上的相關政策。聲明指出：“美國在南海的國家利益主要是維持南海航行自由”，“美國不偏袒南海陸地領土爭議任何一方”，美國“願意協助處理南海問題”，並“支持爭議各方聯合通過規范各方南海行為的政治或法律文件”，“美國反對任何聲索方使用或威脅使用武力去解決沖突”，並“要求各方在南海地區的行動必須符合國際法，尤其是1982年《聯合國海洋法公約》的規定”。
1996年，美國和平研究所在華盛頓發表題為《南海爭端：預防性外交的前景》的研究報告。該報告分析了中國正式批准《聯合國海洋法公約》之后的南海形勢，再次強調美國政府應該在南海爭端中保持中立立場，不陷入具體爭端，鼓勵爭議各方通過和平方式解決爭議，以“權力平衡者”的姿態在南海地區發揮作用，並擁有維持地區“均勢”的能力。
1996年12月，中美舉行高層秘密會議。美方陳述了其亞太政策的基本原則和對中國處理南海問題的期望。表示推進中美合作並保証東亞地區安全秩序是美國的目標，也是中國發展的需要。美軍在亞太地區的存在為區域內各國提供安全保証，對地區和平與穩定有益，這同樣符合中國的利益。出於地區軍力平衡的考慮，美國不會在21世紀之前對亞太軍事部署作出重大改變。對於南海問題，美國強調的是航行自由和《聯合國海洋法公約》的原則得以實現，願意與中方就領海基線等具體技術問題進行討論，以實現國際一致。
1997年7月，中國人民解放軍中將吳權許訪問夏威夷。談到南海問題時，美方代表太平洋戰區司令部總司令約瑟夫·普呂厄表示：“《美菲共同防御條約》是一項穩定而有效的約定。爭議島嶼的處置原則也是如此，不會輕易修改。”盡管他認為美國在南海地區有重要利益，但是這些利益要求美國在亞洲保持穩定的政治、軍事與經濟關系，非敵意的、健康的美中關系符合美國的亞洲利益。
美國南海政策的現實延續：制衡與均勢
當代美國南海政策發展的過程是一個戰略利益、盟友政策、具體爭端問題解決規則逐漸形成與發展的過程。在這一過程中，美國首先形成的是對具體爭端問題的政策態度和基本原則：不承認任何一方對南海島嶼主權權利的合法性，要求並支持各國以國際法原則和平解決爭端，強烈反對武力解決爭端。對於盟友，美國的原則是支持盟友在國際秩序允許的范圍內處理爭端事務，但美國不輕易介入任何具體的爭端。相對於盟友政策和具體爭端問題政策，美國南海利益從最早的航行自由，中經和平與國際法的原則，到美國主導的地區秩序的形成卻是一個相對漫長的過程。
20世紀90年代中期前后，美國開始有意識地關注中國的發展對其主導的亞太秩序的影響。同一時期，日本陷入“10年不景氣”的困局。美日同盟主導的亞洲秩序出現不穩定態勢。在這種情況下，1995年“中菲美濟礁事件”和1996年“台海危機”對美國的戰略判斷和美日同盟的再定義產生了微妙的影響。1997年9月，美日兩國簽署《日美防務合作新指針》，確立了美日兩國在軍事安全合作方面的框架。其中，第三種合作情形，亦即日本周邊地區發生對日本和平與安全產生重要影響的事態時雙方進行的合作是全新的，而且是此次修改最為關鍵的內容。1999年5月24日，日本參議院通過了《日美防衛新指針》相關三法案（《周邊事態法》、《自衛隊法修正案》、《日美相互提供物資和勞務協定修正案》）。這些法案允許日本政府在美軍介入日本“周邊”軍事沖突時派兵為美軍提供海上搜救、后勤支援等支持，遏止和干預“周邊事態”。其中，《周邊事態法》明確將台海、南海等區域囊括在日美安保機制軍事行動的范圍之內。
阿富汗戰爭和“9·11事件”延緩了美國全球戰略重點轉回亞洲的時間。2009年，美國中東戰略取得了階段性的勝利。當年適值各國提交外大陸架劃界案的最后一年，與中國南海爭端矛盾最突出的越南接任東盟輪值主席國的前一年。外大陸架劃界案的報備為美國拓展其南海政策對相關國家的影響，進而影響亞太格局的發展創造了條件。同年5月，中國向聯合國秘書長提交了附有“南海九條斷續線”地圖的外交照會。美國學界和政界普遍將此行為解讀為直接威脅到了歷代美國政府最為關注的南海地區航行自由與國際航道安全。6月，第16屆東盟地區論壇上，美國國務卿希拉裡·克林頓代表奧巴馬政府簽訂了加入《東南亞友好合作條約》的文件，宣稱“重返”東南亞，開啟了美國高調介入南海地區事務的進程。7月，美國參議院外交委員會舉辦了一場題為“東亞主權與海洋爭議”的聽証會，美國海軍戰爭學院教授彼得·達頓（Peter Dutton）在會上表示：“鑒於中國主張南海所有島嶼為其領土，且這些島嶼完全由中國《領海法》、《專屬經濟區與毗連區法》等有關法律所規范，南海海域將全部成為中國的專屬經濟區，美國在南海地區的航行自由與其他軍事活動將受到嚴重影響。”他認為，如果任由中國擴張其海洋權利，東亞地區的國際秩序將發生顛覆性的變化。
2010年，越南以東盟輪值主席國的身份推動南海問題進入東盟峰會、東盟與美國領導人會議、東盟地區論壇、東盟防長擴大會議、東亞峰會等機制。越南的舉措完全順應了美國南海政策的戰略需求。其后，美國參議員、國防部長先后訪越。兩國舉行了恢復邦交15年來首次聯合軍演。同年，美國開始加強對菲律賓的各種援助。在不到一年的時間裡，美國向菲律賓提供了5.74億美元的援助，而且還向菲律賓許下提供新式軍備、落實《軍事互訪協定》（Visiting Force Agreement），加強雙邊軍事合作等承諾。此外，為了印尼與美國共同促進東盟地區合作機制對地區安全、和平、穩定發揮更重要的作用，共同應對中國崛起這一對東南亞地區和諧穩定最具影響力的不確定因素，奧巴馬更兩度訪問印尼，以期“與印尼發展一種更為緊密的關系”。
2010年7月，希拉裡在河內發表了美國對南海爭端的聲明，完整地表達了奧巴馬政府的南海政策。相較之前歷屆美國政府的南海政策，此次《南沙群島與南海政策聲明》除了全面總結“美國在南海的國家利益主要是維持南海航行自由”，“美國不偏袒南海陸地領土爭議任何一方”，美國“願意協助並支持爭議各方聯合通過規范各方南海行為的政治或法律文件”，“美國反對任何聲索方使用、或威脅使用武力去解決沖突”，並“要求各方在南海地區的行動必須符合國際法，尤其是1982年《聯合國海洋法公約》的規定”等傳統政策原則之外，還特別強調了美國在南海地區的“國家利益”和“國際利益”。
按照希拉裡的表述，美國新時期在南海地區的“國家利益”不僅包括過去一貫強調的航行自由與航道安全，而且還包括了海洋公有空間（含天空）的使用、合法商業行為不受阻礙，以及對國際法的尊重等內容。美國在南海地區的“國際利益”不僅包括東南亞各國在南海地區的利益，而且還包括日本、南韓、印度、俄國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、歐盟等東盟區域論壇參與成員在南海地區的利益，以及世界其他海洋國家和國際社會成員在南海地區的利益。希拉裡強調，為了美國和世界各相關國家在南海地區的利益，美國支持一個由所有南海領土爭端方參與的合作性的外交進程去解決南海問題。美國要求爭端各方尊重國際社會的利益，採取負責任的方式處理南海爭議島嶼的領土主權、主權權利以及管轄權等問題，協助創造解決爭議的條件，並降低南海區域緊張情勢。由於不受阻礙的商業活動符合南海權益聲索各方與廣大國際社會成員的共同利益，因此，美國將協助推動與《南海各方行為宣言》一致的倡議和信心建立機制，要求各國依據國際法相關原則提出對南海海域空間的合法主張。
2010年底，美國與東盟共同發表《美國與東盟聯合聲明》，專辟條款表達了雙方願意將現有合作框架運用於支持南海爭端各當事國援用《聯合國海洋法公約》及其他國際法原則和平解決爭端，維護地區安全及世界各國南海利益的共同立場。
2011年11月，希拉裡發表《美國的太平洋世紀》（America's Pacific Century）一文。文章宣稱，在伊拉克戰爭結束和美國從阿富汗撤軍接下來的10年中，美國最重要的任務就是以美國為支點，以在外交、經濟、戰略以及其他方面對亞太地區進行大量、持續的投入為手段，通過強大的多邊機制構建和維護亞洲地區戰略結構，穩定美國在亞洲的軍事與政治影響力。2012年1月，美國國防部發布了名為《維持美國的全球領導地位：21世紀國防的優先任務》（Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense）的白皮書，闡述了美國對東亞太平洋、南亞印度洋的經濟和安全利益。
美國南海政策對中國的影響
2012年9月，中國首艘航母入列。11月，中共十八大報告提出海洋強國建設方向。其后，中國的海空力量建設進入迅速發展通道。隨著中國海洋力量的崛起，美國對中國的戰略評估發生了很大變化。“20世紀90年代和21世紀初，中國實行了若干孤立的但有害的外交政策。”“這些政策曾在短時期內傷害了中國的國際形象和信譽，不能被視為中國改變地區現狀的系統性努力。”“在開始發展經濟和維護政權合法性的過程中，中國領導人的外交政策仍然試圖避免與傳統的國際秩序產生對抗。”有的美國學者認為，2009年南海爭端激化以來，中國採取了更加強硬的外交政策，似乎中國領導人正在把外交政策作為推動經濟的動力。這些舉措不僅使中國前幾年來所宣揚的“和平崛起”的影響煙消雲散，而且這些政策使本地區國家和美國都感到擔憂。
根據傳統的國際理論和歷史經驗，新崛起的大國與傳統的國際秩序之間都存在著特殊的矛盾。這些矛盾不是由新興大國的主觀意願決定的，而是由於現存國際秩序與他們的國家利益之間的矛盾決定的。中國與美國及其盟友有著不同的價值觀。中國有實力和潛力成為一個超級大國，中國的崛起正在改變美國主導的傳統亞太國際秩序。在某種意義上，“中國威脅論”是美國及其盟友對這一現實最正常的反應。它強調了在中美之間權力轉移過程中，地區和世界政治、經濟、安全、文化等因素，以及國際體系領導權等難以避免的矛盾。
2009年，美國在國務卿希拉裡和奧巴馬總統史無前例地高調宣布“美國回來了”和“美國首位太平洋總統現在開始領導”之后，又加入了跨太平洋伙伴關系協議（TPP）。就TPP而言，美國真正的目的是制衡中國，減少中國通過東盟—中國自貿區以及其他中國領導或參與的架構對東亞和東南亞國家產生影響，並建立新的行為准則來約束中國。值得注意的是，中國並沒有被包含在TPP中。這已經使中國對美國的動機產生不安的反應。
2009年以來，越來越多的人開始把中國的崛起、南海爭端的技術問題與中美兩國在亞太地區的國際秩序之爭結合起來討論。隨之而來的是，美國國內迫使美國政府在南海爭端中採取更加強硬立場的人越來越多。美國國內反對中國的批評家指責中國對南海島礁的聲索太過專橫，擔憂中國軍事現代化將破壞東南亞戰略平衡並威脅美國的航行自由，敦促奧巴馬政府在南海事務中更加強硬，敦促美國政府放棄傳統的“不選邊站”的方式而採取明確地支持越南、菲律賓、馬來西亞對南海權利的聲索的政策。
當然，也有人堅持美國幾十年來已經成型的政策，認為過分介入具體的爭端並不符合美國的利益。因為，做的太少會使中國對鄰國採取強硬立場，做的太多會激怒中國並鼓勵其他爭端方打美國牌，從而把美國牽涉到與中國的爭端中。美國仍然需要在中美關系與對其他爭端方支持間取得政策平衡。為了維護國際秩序，美國制衡中國的政策應該做得更加高明一些。例如：推動當地盟友國防現代化，加強獨立應對中國壓力的能力﹔讓中國理解中美雙方在全球性安全合作上的共同利益，以及美國軍方應該通過包含中國軍隊的地區性活動和演習來推動中美和中國與東盟間的互信等。
從美國的戰略利益角度考察，美國在西太平洋的權利無論在過去、現在還是將來都將由海權確立。美國的海權在很大程度上阻礙了中國進入全球大洋、獲取戰略資源和開發更加廣闊的市場。因此，中國發展並部署了反艦導彈、潛艇以及其他可以威脅美國水面艦隊的裝備。中國擴展其在東亞水域的海軍力量以支持她的領土主張、保障貿易通道並擴展她的影響力。中美海權戰略的對撞抑或相容決定著未來亞太地區的國際秩序。如果美國海權退縮或者變得虛弱，這一重要區域將變得不穩定或者落入中國的勢力范圍，那麼一個經典的現狀國反對崛起國的例子將在西太平洋成為現實。
……
全文未完
（本文系國家社科基金重點項目“台美日法東海、南海外交檔案及其海洋維權與國際法應用研究”的階段性成果，項目編號：14AGJ005）
 |
| 相關專題 |
| · 《學術前沿》 |
