燕繼榮：針對中國的現實問題談國家治理

　　編者的話：

　　什麼是“國家治理”？究竟如何理解當代中國的“國家治理”？推進國家治理體系和治理能力現代化，進行有關理論建構和實踐創新，都離不開這個思想和邏輯上的起點。《國家治理》周刊邀請國家行政學院中國特色社會主義理論體系研究中心主任楊文明、清華大學國情研究院院長胡鞍鋼、北京大學政治發展與政府管理研究所所長王浦劬等10位知名專家，聚焦“國家治理”問題，通過不同視角，進行全景式剖析，力求為讀者展現關於“國家治理”概念的全面深入闡釋。本期，我們推出這組策劃的上半部分。

“自由”和“治理”不對立

　　《國家治理》周刊：近期，中國人民大學的楊光斌老師把“自由民主”和“治理民主”放在一起談，認為兩者是可以直接對話的概念。這是否意味著“自由”和“治理”是對立的？兩者有何區別？

　　燕繼榮：不能說“自由”和“治理”是完全對立的，現在24字社會主義核心價值觀裡面就有“自由”一詞，隻能說兩者側重點不同。

　　基於“自由”的國家秩序，與基於“治理”的國家秩序是不同的。如果世界上有不同的政治改革，基於“自由民主”的政治改革和基於“治理民主”的政治改革，側重點可能也會不同。前者可能更強調如何保障個人的人權，如何讓個人有更大的自由，如何讓個人有更多民主參與的機會，重點就會是民主選舉、言論自由等。但基於“國家治理”的政治改革，可能更看重治理績效，當然這也會尊重個人權益，但更多強調維持共同體的公共秩序，強調維持良好公共秩序和公共福利，因此法治會變得更加重要。雖然民主和法治相輔相成不相矛盾，但在建設的側重點上會有差別。

　　我們不能簡單地認為基於國家治理的民主就是和自由對立的，放在對立面反而提高不了我國在世界上的話語權。隻能說，國家治理包括了民主自由的理念，不僅如此，還包括了公共秩序和普遍的社會福利增長等理念。包容更多價值，我們才能站得更高，才有更多的話語權。

　　所以，不能說國家治理和民主自由是對立的，相反，前者包含了后者，只是側重點有所不同。

　　《國家治理》周刊：有學者認為governable democracy可以直接說成是“治理民主”，就像liberal democracy譯成“自由民主”一樣，其中的governable有可統治、可控制的的意思，西方學者看到這個詞會不會認為“治理民主”是可操控性的民主，進而認為這不是真正自由的民主？

　　燕繼榮：我覺得“治理”、“可不可操控”這些東西都是次要的，隻要不是無政府主義者，都會支持某一種公共秩序和必要的管理。我們講的governance，更強調要有一種秩序和治理，這種治理的對立面是“不治理”。在我的概念裡，不治理——獨裁治理——民主治理是三個不同階段。

　　其實，沒有經過治理的、放任不管的情況往往更差。比如城鄉結合部，沒人治理，結果就是臟亂差。不治理的狀況可能比獨裁治理還要差，可能會導致學術界常說的“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動”。所以，相對不治理而言，國家必須要治理，必須要有“規矩”，至於規矩的好與壞咱們進一步再說﹔有了規矩后，規矩不能老變，不能一個人說了算，而要制定一個共同認可的規矩，就像法律要共同商定，這就是更高治理階段的要求。

　　所以，我的研究裡面是把不治理——獨裁治理——民主治理看作三個不同的階段。我們現在說要治理現代化，很多人隻盯住國家治理，其實十八屆三中全會強調的是治理的現代化，而現代化意味著：第一，要有規矩﹔第二，這個規矩要符合現代的精神和理念。所謂現代的精神和理念，就是不能一個人說了算，有權力的人不能為了自己的利益，就自己制定一個規則，而要講公平、正義，規則制定要開放，要民主協商。

以問題為導向改變無效治理局面

　　《國家治理》周刊：關於“治理民主”中的“治理”怎樣表現中國的政治屬性、社會制度、社會價值觀等具有中國特色的東西，其實您剛剛已經做了一些解釋，還有補充嗎？

　　燕繼榮：其實十八屆三中全會提出治理概念，有一個大背景。我們原來的治理很多是無效治理，現在希望提高治理的有效性。國家治理的無效表現在很多方面：第一，很多公共生活領域沒有明確的規則﹔第二，這些規則都是過去的規則，現在基本表現為無效﹔第三，規則三天兩頭變。這些都是過去遺留的問題，這些問題直接導致了官場腐敗及政治生態的普遍惡化、民間黑社會化、“老實人吃虧，守規矩的人沒好報”等問題。這些都是不治理或者說亂治理的結果。所以十八屆三中全會提出國家治理，並且要現代化，就是針對前面說的那些現象。

　　我們不能泛泛地講國家治理，一定是要針對以前的狀況，新一屆政府提出國家治理，就是要結束不好的狀況，所以要立規矩。再看民間，老百姓裡面也有刁民，比如車匪、路霸等，最后導致普通民眾認為老實人吃虧，而守法、守規矩是沒本事的表現。中國要扭轉舊有局面，結束這種游戲規則，就需要國家治理，就要制定新規矩，從頭再來。國家治理也是重新立規矩。

　　所以，關於“治理”中具有的中國特色的政治屬性、社會制度、社會價值觀等，就是指針對上述的中國特有的問題來治理，挪到其他國情並不適用。國家治理就是中國的話語，不是要跟西方比概念有多創新，而是要解決中國特有的現實問題，不用“國家治理”概念，換個說法也行。實際上，環境治理、戶籍、稅制、高速公路（收費）等關系老百姓切身利益的問題，都是需要治理的，都是中國特有國情下體現中國特色的“治理”。