當前我國農業困境的原因與對策分析——基於農業功能視角

三、解決問題的方向

為了解決我國農業所面臨的各類問題和矛盾，中央和各級政府採取了一系列政策措施，起到了明顯的積極效果。

（一）解決我國農業問題的傳統政策思路

本質上而言，解決我國農業問題的核心思路是圍繞農業的政治和經濟功能而展開的，即一方面要保障糧食自給率達到安全線以上，另一方面又必須想方設法提高農民收入，激發農民的種糧積極性。這兩方面是對立統一、相反相成的。事實上，中央和各級政府正是按照這一思路制定了一系列卓有成效的政策，直接促進農民增收的措施主要包括：

第一，通過農村稅費改革和逐步取消農業稅，極大地減輕了農民的負擔。農村稅費改革自2000年在江西試點，並逐步推廣到全國。改革的主要成果是取消了鄉統籌、農村教育集資、政府性基金、屠宰稅等壓在農民身上的稅費重擔。2004年我國開始取消牧業稅和除煙葉稅以外的農業特產稅，並逐步試點取消農業稅。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，從2006年1月1日起廢除《農業稅條例》，這標志著沿襲兩千年之久的皇糧國稅正式退出歷史舞台。

第二，實施各類補貼，並逐步擴大范圍、提高標准，顯著地增加了農民收入。農業補貼是我國農業支持體系中最重要的政策工具之一，也是全世界通用的辦法。2002年，我國開始實行糧食直接補貼試點，2004年起，農業補貼政策推行至全國。至今，我國已經形成了包括對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資價格綜合補貼等在內的“四補貼”政策體系。補貼力度和范圍也在不斷加大，從2002年的1億元增長到2013年的2000多億元。農業補貼政策對我國糧食增產、農民增收起到了明顯的促進作用。

第三，設置農產品保護價格政策，切實保障農民利益。2004年，國務院出台《進一步深化糧食流通體制改革的意見》，全面放開了糧食收購市場，對重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格。到目前為止，已有稻谷、小麥和玉米被納入最低收購價格政策體系內。這一政策的實施，有利於增加農民收入，激發農民種糧積極性，保障國家糧食安全（龔錫強，2009﹔王文舉，2010﹔丁聲俊，2013）。

第四，大力推進城鎮化，轉移農村人口。高的城鎮化率是一個國家富強的重要標志，同時也能解決農業、農村所面臨的某些問題，如農民收入低、城鄉兩極分化等。我國歷來高度重視城鎮化，黨的十六大提出要“堅持走中國特色的城鎮化道路”，城鎮化得到迅速發展，從2002年的39.09%增長到2012年的52.57%，提高了13.48個百分點。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中更是明確提出，要“堅持走中國特色新型城鎮化道路……促進城鎮化和新農村建設協調推進。”這為新一輪城鎮化指明了方向，也必將對我國的農業問題產生深遠影響。然而，城鎮化的快速發展也留下了一些“后遺症”，如農村萎縮、農地撂荒破壞等等。

除此之外，中央還從多個角度加大對農業的扶持，如增加農業農村投入、完善農村金融服務等。這些政策措施雖然取得了一定的成效，但本質上而言，都是從農業外部入手，通過轉移支付、人口遷移等方式，來緩解我國農業的政治與經濟功能之間的矛盾，難以從根本上解決問題。另一個同樣重要的問題在於，國家在高度重視農民增收、糧食增產的同時，卻相對忽略了其它方面的影響，如農業生態環境、農村文化教育等。這些方面雖不易見成效，但其意義卻絲毫不亞於農民收入和糧食安全。因此，傳統的政策思路難以全面解決當前我國農業所面臨的一系列問題，必須在此基礎上提高對農業生態環境等方面的重視程度，開辟出新的路子。其中，農業多功能化是一條行之有效的方法。

（二）多功能化——解決當前我國農業困境的另一思路

農業功能是指農業在保障人類生存與促進人類社會發展所具備的不可或缺、不可替代的重要作用。從當前經濟社會發展階段來看，農業至少應該具備食物供給、經濟、精神文化、旅游休閑和生態保護等幾大方面的功能，其中食物供給功能和經濟功能是我國歷來十分重視的兩大方面，傳統的農業政策也主要是針對這兩方面而展開的。其它三方面的功能雖然不像前兩者那樣容易見成效，但其重要性卻同樣非常顯著。

首先，農業的精神文化功能直接關系到農村居民文化素質水平，進而對農村整體風貌、農業生態文明等產生間接影響。農業的精神文化功能雖然看不見、摸不著，但實質上卻一直在發揮著十分重要的影響。通過對農業精神文化功能的發掘與利用，讓越來越多的人了解並體驗農業生產過程，可以培養人們對糧食的珍惜和對農民的尊敬，從而減少糧食浪費和社會不和諧因素。此外，通過在農業生產過程中提高農民的精神文化素質，還能增強農民的責任心和法律意識，進而提高農產品質量安全。當前我國農產品質量安全事件頻發、農業生態環境惡化等問題，與部分農民的知識文化水平較低、責任心和法律意識淡薄密切相關。

其次，通過對農業旅游休閑功能的充分挖掘，可以有效解決農民就業難、收入低等問題，並帶來多方面的好處。

第一，可以優化農業產業結構，提高農產品附加值，拓寬農民增收渠道，有效增加農民收入。傳統農業主要是對其食物供給功能和經濟功能的利用，落實到農業生產上，主要是發展種植業、畜牧業和養殖業。這樣的產業結構過於簡單，還會出現重復生產，導致農產品價格大起大落。在保障農產品有效供給的前提下，鼓勵有條件的地方大力發展旅游休閑農業，不僅可以優化農業產業結構，使農民實現就地增收，化解城鎮化的“后遺症”，還能提高農產品附加值（如有機農產品、果蔬採摘等）。此外，旅游休閑農業通過將第一產業和第三產業進行有機結合，一方面可以增加更多的就業機會，另一方面對於拓寬農民增收渠道也能起到顯著的促進作用。

第二，可以釋放城市（尤其是大城市）的發展空間，緩解城市居民的生活壓力。我國的社會結構和政治結構決定了資源配置權力過分集中於大城市（首都、省會以及各直轄市等），其后果之一就是引致人口大量涌向這些大城市，從而導致城市擁擠不堪，房價高不可攀，環境污染嚴重，春運一票難求等一系列問題。大部分生活在這些城市的居民也苦不堪言，生活質量低，工作壓力大。旅游休閑農業的興起，一方面使得一部分城市的人口、汽車、生活消費等向城郊農村分流，尤其是在節假日和周末，一定程度上可以釋放城市的發展空間，減輕城市的交通擁堵、環境污染等壓力﹔另一方面則可以讓久居市區的居民利用空閑時間到農村減壓，愉悅身心，或者通過參與體驗農業生產活動，增長知識，鍛煉身體。

第三，可以有效改善農村基礎設施和鄉村風貌，促進要素在城鄉之間的流動。旅游休閑農業景點的建設往往需要對當地的道路、綠化、用水、排污等一系列的公共基礎設施進行配套建設，以優良的環境吸引更多的游客，這在客觀上也使得當地的鄉村風貌得以改善，使生活在當地的居民直接受益。同時，旅游休閑農業的不斷興盛，能夠促進資本、管理技術、人力資源、信息資源等各種要素在城鄉之間的流動，為“以城帶鄉、以工促農”提供有效的平台，使得原本分割的城鄉二元結構通過投資和消費又結合到一起，是縮小城鄉差距的有效途徑之一。

最后，生態保護既是農業的一項重要任務，又會對農業產生直接影響。農業生產對於淨化環境具有積極的意義，尤其在城鎮郊區開發農業，不僅具備淨化城鎮空氣、降解城鎮污染的作用，還能為城鎮居民提供各類農產品。陶陶和羅其友（2004）也認為，城郊農田具有與城市園林綠地或綠化隔離帶同樣的生態功能，同時，農田還能夠顯著降低建設和養護成本，而且在實現生態功能的同時，可以兼顧向城市提供農副產品和休閑、文化服務的功能。

值得注意的是，農業生產活動如果操作不當，反過來會對生態環境產生不利影響。現代工業和科技的發展，為人類提供了各種各樣的化肥、農藥等，雖然在促進農業生產的發展方面起到了明顯的積極作用，但同時卻產生了極大的負面效應。化肥和農藥等不僅危害到人體健康，而且會破壞土壤結構，促使土壤硬化﹔同時，農藥的大量使用，使得生物圈普遍受到影響，不僅在類、鳥、獸、虫、魚、家畜等動物體內存在農藥殘留，甚至在南極企鵝和北極熊體內也發現了DDT（一種特效殺虫劑，化學名為雙對氯苯基三氯乙烷）。因此，我們應該充分合理地認識和對待農業在生態環境方面的正反功能，盡量減少粗放型的農業開墾，減少農藥和化肥的投入，有效發揮農業在保護生態環境方面的功能，為人類提供更加健康的農產品和生活環境。

總而言之，通過對農業多功能的發掘與利用，可以配合傳統政策思路，增強傳統政策的效果，並彌補其不足，從而更加全面有效地解決當前我國農業所面臨的系列問題。

四、結語

近些年來，在中央及各級政府的大力扶持下，農業依然面臨著耕地面積減少、棄耕撂荒增多、農藥殘留加重等問題。傳統思路是將各個問題割裂開來，針對不同問題提出相應對策。而本文則從農業功能的視角出發，認為這一系列問題的根本原因在於農業的政治功能（糧食安全）與經濟功能（農民收入）之間的內在沖突。13億多人口的吃飯問題始終是我國的頭等大事，國家必須想方設法保障糧食安全﹔而由於農業尤其是種糧的相對收入較低，越來越多的農民選擇“逃離”農業和糧食生產。為了化解這兩方面的矛盾，中央出台了一系列政策措施，包括取消農業稅、實施各類補貼、設置農產品保護價格等，這些政策雖然取得了一定的成效，但難以全面解決當前我國農業所面臨的各類問題。

基於此，本文提出了農業多功能化的思路，將農業的食物供給、經濟、精神文化、旅游休閑和生態保護等功能進行綜合統籌，並指出農業的各大功能是相輔相成、缺一不可的統一體。我們在發展農業的時候，既要重視其政治（主要是糧食安全）功能和經濟功能，又不能忽略農業的其它功能。應當充分挖掘農業多功能的潛力，從而配合傳統的政策思路，更加全面、有效地解決當前農業所面臨的一系列問題。

﹝參考文獻﹞

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