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深化財稅體制改革 推動建立現代財政制度

崔軍 朱曉璐

2014年04月01日13:42   來源:人民網-中國共產黨新聞網

[摘 要] 財稅體制改革是全面深化改革的著眼點和突破口,其改革的關鍵正是在於預算管理制度、稅收制度以及財政管理體制這三個領域。通過推進全口徑預算管理、改變預算審核的重點、建立跨年度預算平衡機制、使重點支出脫鉤收支增幅或生產總值,以建立起全面規范、公開透明的預算管理制度﹔通過堅持結構性減稅、稅制結構轉型這兩大改革方向與任務,以深化稅收制度改革﹔通過建立事權與支出責任相匹配的制度、合理配置政府間的財權、逐步完善轉移支付制度,以推進財政管理體制改革,最終建立起現代財政制度。

[關鍵詞] 預算管理﹔稅收制度﹔財政管理體制﹔財稅體制﹔現代財政制度

[中圖分類號] F8 [文獻標識碼] A

國家治理與政府職能的實現離不開財政活動,而作為指導和規范財政活動的財稅體制更是與國家繁榮、經濟發展、社會進步息息相關。20世紀80年代,我國以財稅體制改革為突破口,通過“分灶吃飯”、“利改稅”,充分調動了地方政府和企業的積極性,並為當時整體改革的平穩推進提供了重要的制度保障﹔1994年的財稅體制改革更是通過打造與市場經濟相適應的以分稅制為基礎的分級財政管理體制和雙主體的復合稅收體制,理順了中央與地方、政府與企業兩大基本經濟關系,逐步實現了政府職能的轉軌,為社會進步和經濟的快速發展奠定了堅實基礎。時至今日,在全面深化社會主義市場經濟體制改革的系統性部署中,更應將財稅體制改革作為整體改革的著眼點與突破口。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)明確提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”,這在肯定財政的關鍵作用並賦予財政以重要定位的同時,更是將財稅體制提升到了國家治理的戰略高度,揭示出財稅體制改革對於本輪全面深化改革的重要意義。對於當前中國而言,科學的財稅體制就是要建立現代財政制度,主要包括預算與支出管理、稅收制度和財政管理體制三個方面的重要內容。當下的財稅體制改革正是要從這三個方面著手,通過改進預算管理制度、深化稅收制度改革、完善分稅制財政管理體制,最終建立起現代財政制度,使之在為國家治理提供制度保障的同時,也為社會經濟的發展注入新的動力。

一、改進預算管理制度

1. 推進全口徑預算管理,建立全面規范、公開透明的預算制度

財政預算作為政府財政收支的基本計劃,規定了預算年度內政府財政收支工作的范圍、方向與重點,預算管理制度的健全與否事關財政資金的使用效率。目前,我國預算制度中存在的諸如預算編制不夠科學、預算約束軟化、預算監督機制不健全等問題,不僅導致財政資金沒能花在“刀刃上”,而且容易滋生腐敗、影響政府形象。深化預算管理制度改革,建立全面規范、公開透明的預算制度的關鍵就在於實行全口徑預算管理,即將全部政府性資金納入公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算、國資經營預算這四大類預算之中,把全部的政府收支關進制度的籠子,加強對財政資金的管理與監督,注重財政資金投放的合理性,提高資金使用的效率和透明度。

2. 改變審核預算的重點,關注支出預算和政策

目前,我國預算審核包括收入、支出和收支平衡三個方面,並以收支平衡作為審核預算的重點。當經濟下行時,為控制赤字、完成預算,財稅部門不得根據經濟形勢適當地減少財政收入,這無疑是使原本就不景氣的經濟“雪上加霜”﹔同理,當經濟過熱時,財稅部門也不得通過適當增加財政收入的方式來抑制經濟高漲。政府收支活動的相對固化,帶來了政策執行中的“順周期”問題,阻礙了財政政策宏觀調控職能的實現。因而,將審核預算的重點從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展,使財政收入從任務變為預期,有利於政策“逆經濟風向行事”以發揮宏觀調控職能。

3. 建立跨年度預算平衡機制,保証財政可持續性

盡管我國現行的年度預算平衡機制能較好地保証預算年度之內財政收支平衡的實現,但其弊端也日益突顯:其一,這種財政收支的短期行為使財政政策無法在更長的年度內有效、靈活地應對經濟周期﹔其二,若審核預算的重點向支出預算和政策拓展,以往收支平衡的狀態將被打破,並且為進行宏觀調控及保障民生領域的財政投入,財政赤字將成為常態,這使年度預算平衡機制愈發不能符合時代的要求。因此,應改年度預算平衡機制為跨年度預算平衡機制,從中長期對財政收支和財政政策進行統籌與規劃,避免短期行為的發生。同時,需相應地建立起跨年度彌補超預算赤字的機制,[1]控制財政預算周期內的收支平衡狀態和赤字規模,以確保財政的可持續性,促進經濟和社會的健康持續發展。

4. 重點支出脫鉤收支增幅或生產總值,增加地方財政支出的自主性

目前,我國由法律、法規規定必須同財政收支增幅或生產總值挂鉤的重點支出事項包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社會保障等,幾乎涵蓋了民生領域的各個方面。這種重點支出同財政收支增幅或生產總值挂鉤的方式在保障財政資金投入的同時,也帶來兩個主要問題:一是對地方政府財政支出活動的過多干預不可避免地造成了政府支出結構的固化,不利於地方統籌安排本地的財政活動,並在一定程度上導致了錢不能花在“刀刃上”﹔二是由於各地的經濟發展水平不一,重點支出同財政收支增幅或生產總值挂鉤導致各地區在民生領域的財政投入差距過大,這與基本公共服務均等化的目標相違。故應使重點支出脫鉤收支增幅或生產總值,以增加地方財政支出的自主性。需要注意的是,《決定》提出了“一般不採取挂鉤方式”,這意味著某些支出事項仍與財政收支增幅或生產總值挂鉤。


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(責編:實習生、謝磊)
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