深化財稅體制改革 推動建立現代財政制度

二、完善稅收制度

《決定》）明確提出“深化稅收制度改革”、“穩定稅負”、“逐步提高直接稅比重”等改革目標，並將增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產稅、資源稅等具體稅種或稅種的具體要素的改革納入到我國財稅體制改革的重要議程之中。任何一項改革，必須首先要明確改革的方向與任務。總體而言，我國下一階段稅收制度改革的方向與任務主要體現在以下三個方面：

1. 堅持結構性減稅，保持宏觀稅負水平基本穩定或穩中有降

《決定》明確提出了“穩定稅負”的改革目標，結合當前我國宏觀稅負水平相對過高的現實情況，在推進稅制改革的過程中，應堅持結構性減稅的基本原則，以保証宏觀稅負水平基本穩定或穩中有降。對於結構性減稅的理解，要把握住以下三點：

第一，結構性減稅的關鍵在於“減稅”，即無論對稅制如何進行結構性調整，最終一定是要實現減稅，而不能出現所謂的“結構性增稅”的結果。第二，對於結構性減稅，在強調“減稅”的同時，決不能忽略“結構性”調整的深刻內涵，即結構性減稅講求的是實行“有減有增”的改革：一方面，出於增強經濟活力、推動經濟增長的考慮，應適當降低間接稅的稅負，另一方面，鑒於強化收入分配調節、實現社會和諧穩定的需要，應適當提高直接稅的稅負，並且直接稅、間接稅內部也應相應地進行“有減有增”的結構性調整。第三，盡管“結構性減稅”的最終落腳點是“減稅”，但這絕不意味著稅收收入絕對額的減少，結構性減稅主張的是稅收收入的增幅與國內生產總值的增幅相適應或比之略低，而非稅收收入絕對額的減少。總之，結構性減稅一定要求減稅，但我國目前並不具備大幅減稅的基礎和條件，因此，“有減有增”、保証宏觀稅負水平基本穩定或穩中有降是理性的選擇。

2. 推進稅制結構轉型，不急於求成亦不走極端

2012年，我國直接稅與間接稅收入比重之比為38:62，而根據世界銀行《世界發展報告》和國際貨幣基金組織《政府財政統計年鑒》中的相關數據測算得到的73個國家2010年的平均水平為46:54。我國目前這樣一種直接稅收入比重過低而間接稅收入比重過高的稅制結構格局，既不利於收入分配調節，又容易推高物價、抑制經濟活力。[2]因此，我國稅制改革的又一重要任務或者說方向就是適當降低間接稅的收入比重，同時適當提高直接稅的收入比重，①[①直接稅、間接稅收入比重的調整與前文中提到的直接稅、間接稅稅負的調整有不同的內涵，以直接稅為例：直接稅收入比重=直接稅收入/稅收總收入﹔直接稅稅負=直接稅收入/直接稅稅基，二者的分母不同。

]實現稅制結構的轉型。在這一過程中，必須注意以下兩點：

第一，稅制結構轉型將是一個漸進的過程，不可急於求成。一方面，稅制結構轉型必然依賴於具體稅種或稅種的具體要素的改革來實現，而這些改革舉措的推出必須理性地考慮社會經濟發展的階段性要求以及改革的基本條件是否完備，不可貿然地強推﹔另一方面，間接稅與直接稅二者的收入佔比的對比關系處於此消彼長的動態調整過程，這兩個方面共同決定了稅制結構的轉型應該走一步看一步，不能操之過急。第二，現階段我國的稅制結構轉型不能搞平均主義，更不能將其推向另一個極端，現實的國情和稅情決定了在我國現階段甚至今后一定時期內，間接稅收入比重在一定程度上高於直接稅比重是合理的，是符合現實需要的。因而，適當提高直接稅收入比重、適當降低間接稅收入比重正是改革的關鍵所在。

3. 注重稅制效率與征管效率的“雙率協同”

所謂稅制效率，主要是指稅收制度的安排能夠滿足國家為履行職能而對資金的需要，能夠適應社會經濟發展的要求﹔而征管效率，則是指稅收征收管理機制的設計，要能夠保証稅收收入的應收盡收，使稅收政策（包括稅制安排）的意圖得以實現。注重“雙率協同”，實際上就是要求在保証稅制效率與征管效率各自實現的基礎上，努力推動稅收制度與征管機制之間能夠相互適應、互不脫節，即實現稅制效率與征管效率的協調配合，彼此兼顧，從而減少稅收流失、降低征收成本，使稅制更為合理，征管更加有效，稅收收入更有保障，稅收職能得以更好發揮。具體地說，一方面，在稅制制定時，應充分考慮稅收征管的實際能力和水平，在強調自身效率實現的同時，也要兼顧征管效率的實現和提升﹔同時，在稅收征管實踐中，應及時地總結經驗、教訓，為稅制的完善反饋更多的有益信息，從而實現稅收制度調整與征管機制調整之間的良性互動。

三、推進分稅制財政管理體制改革

1. 建立事權與支出責任相匹配的制度

目前，我國政府間事權和支出責任不適應的矛盾突出，這正是在分稅制財政管理體制改革進程中應放在首位、著力解決的問題。造成事權與支出責任不適應的原因有二：其一，政府、市場的職能邊界較為模糊，主要表現為政府包攬的事項過多，對市場競爭領域過分介入﹔其二，由於各級地方政府在承擔本級事權的同時，下級政府還處於上級政府的絕對領導之下，加之政府間事權和支出責任的劃分缺乏明確的法律界定，使上級政府可以很容易地將本應自身承擔的支出責任轉嫁給下級政府。

事權和支出責任不適應的問題，主要表現為政府在支出責任上的“缺位”和“越位”，其中尤以“缺位”為突出：屬於上級政府事權、應由上級政府承擔全部支出責任的事項，或屬於共同事權、應共同承擔支出責任的事項，上級政府往往將全部或部分的支出責任推給下級政府承擔，導致提供公共產品和服務的支出責任不斷下移。這造成地方政府，尤其是基層政府的支出責任與財權不匹配，財政運轉困難，並引致地方政府紛紛避開公共財政預算的約束，另辟財源，從而形成土地財政、地方財政問題突出的局面。因而，完善我國分稅制財政管理體制的突破口，在於解決事權和支出責任不相適應的問題：隻有在建立起事權和支出責任相適應的制度的基礎上，才能根據政府間事權的劃分，合理安排各級政府的財權，並根據財政收入與支出責任之間的缺口，確定轉移支付資金的規模。

2. 分權而非分錢，合理配置政府間的財權

自1994年我國實行分稅制財政管理體制以來，各級地方政府基本上依照中央對地方的做法，與下級政府劃分收入，由此造成在政府間支出責任層層下移的同時，財政收入層層向上集中，地方政府本級財政收入與支出責任間的資金缺口過大使轉移支付日益成為其主要的財力來源。過度地依賴於轉移支付資金不僅抑制了地方的積極性，而且使各級地方財政喪失了相對獨立的財權，使分稅制名不符實，成為分錢而非分權的體制安排。

因而，完善分稅制財政管理體制的指導思想應是分權，而非分錢。分權意味著通過合理的機制設計和制度安排，給予地方政府一定的財政自主權，使地方政府能夠自主地提供本級公共物品和服務，增加地方經濟活力。同時，分權並不等於放權，理順政府間的財政關系，並不是要從中央財政手中剝奪財權置於地方政府，重回1994年之前的老路上去。[3] 2012年我國中央財政收入在財政總收入中的佔比為48%，按照國際經驗，不論是成熟的市場經濟體制國家還是發展中國家，中央財政收入佔財政總收入的比重一般在60%以上。我國的國情決定，在目前階段不僅不能弱化中央政府財權，反而應適當地上收部分財權以進一步加強中央財力集中度，在保証在政府宏觀調控職能得以充分發揮的同時，切實保障民生領域財政投入的效果。

3. 逐步完善轉移支付制度，發揮其再分配職能

在我國事權與財權失衡的現實格局下，轉移支付已由對分稅體制予以修正補充的機制，轉變成了對基層政府進行財力分配的主導機制。[4]我國現行的轉移支付，從規模來看，總體量明顯過大﹔從結構來看，一般性轉移支付應有的主體地位不突出，而專項轉移支付項目過多、過濫，且管理不規范。因而，應從轉移支付的規模和結構入手，逐步完善我國的轉移支付制度，促其再分配職能的發揮。具體地說：

第一，適當縮減轉移支付總體規模。在事權上移和財權上收的動態調整過程中，應合理地把握事權上移和財權上收的度，使地方政府的財政資金缺口得以縮小，進而縮減中央對地方的轉移支付總規模，減少地方對轉移支付資金的依賴﹔第二，在轉移支付結構上，完善一般性轉移支付增長機制，提高一般性轉移支付的相對比重，強化轉移支付均衡財力的功能，並強調其科學性﹔第三，適當縮減專項轉移支付規模，清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，增強其規范性。

參考文獻

[1]樓繼偉.消除機制弊端,建立現代財政制度[EB/OL]. 新華網，http://news.xinhuanet.com/2013-11/20/c_118226239_2.htm，2013-11-21.

[2]崔軍，朱志鋼. 稅收負擔、稅制結構與物價水平：理論分析與現實選擇[J]. 稅務研究，2012，(5)：24-29.

[3]崔軍. 地方財政管理體制改革：基於簡化財政層級的框架設計[J]. 財政研究，2011，(5)：46-49.

[4]賈康. 中國財政體制改革之后的分權問題[J]. 改革，2013，(2)：5-10.

（崔軍，中國人民大學公共管理學院公共財政與公共政策研究所教授、博士研究生導師，地方財政 研究中心主任﹔朱曉璐，中國人民大學公共管理學院公共財政與公共政策研究所碩士研究生）

來源：《行政管理改革》2014年第3期