鄭秉文：新一輪養老保障制度改革面臨的挑戰

[摘 要] 改革開放以來，中國建立養老保障制度的歷史還不到20年。與歐美發達國家相比，顯然這是一個嶄新的制度，它正處於年年、月月、日日的不斷改革之中。此次改革對制度運行的審視是全新的，對制度結構的認識是徹底的，對頂層設計的要求是沒有條框限制的。這絕不是一次打補丁式的敲敲打打，而是一次全方位的一攬子頂層設計。

[關鍵詞] 養老保險﹔社會保障﹔公平與效率﹔養老金

[中圖分類號] C979 [文獻標識碼] A

新一屆領導集體在開始工作不到半年的時間裡，深化改革養老保障體系的任務就提到了案頭。目前，有關部門的調研和案頭工作正在緊鑼密鼓、有條不紊地進行著。

改革開放以來，中國建立養老保障制度的歷史還不到20年。與歐美發達國家相比，顯然這是一個嶄新的制度，它正處於年年、月月、日日的不斷改革之中。但是，此次改革對制度運行的審視是全新的，對制度結構的認識是徹底的，對頂層設計的要求是沒有條框限制的，這絕不是一次打補丁式的敲敲打打，而是一次全方位的一攬子頂層設計。改革開放之初，養老保障制度的構建與很多其他制度的改革一樣，是一個前無古人、后無來者的偉大社會實踐，是一次自下而上和摸著石頭過河的首創運動。但是，當經濟社會發展進入到中等收入階段，當人口老齡化趨勢咄咄逼近，當經濟轉型和社會轉型已成為全社會共識時，養老保障制度的頂層設計就變得越來越重要。

在新一輪養老保障制度改革中，應該對一攬子頂層設計需要解決的問題和迎接的挑戰加以梳理和歸納。隻有認清症結所在，方可對症下藥。

一、四個公平問題關乎穩定

眾所周知，與10年前相比，中國的養老保障制度覆蓋面擴大了，待遇水平提高了，支出規模擴大了，制度數量增加了，人們對養老保障制度的依賴增強了。但是，10年后的今天，人們對養老保障制度的信任卻不如從前了，對養老保障制度的抱怨強烈了，甚至已經連續三年成為“兩會”前夕人民網上調查排名第一的最受關注的問題。除去其他原因，養老保障制度的公平問題出現差錯，這是導致目前全社會高度關注養老保障制度並對其產生不信任的主要原因。

歸納起來，中國養老保障制度在公平上主要存在四個尖銳問題。

第一，橫向公平問題即不同群體之間的不公平性。改革開放之初，國企改革催生了城鎮職工養老保險制度的雛形。城鎮職工養老保險制度設計是“統賬結合”，其特征是“便攜性”較差，非常有利於大規模國有企業的正規就業部門的職工參保，不利於分散的靈活就業人員和流動性較強的農民工群體參保。因此，參保的農民工異地流動時不得不經常辦理退保手續，頻繁退保參保的行為導致其繳費密度較低。重要的是，退保時常常發生“便攜性損失”即隻能“帶走”和變現個人賬戶資金，而雇主為其繳納的統籌基金自然就落在地方統籌地區，為當地做了“貢獻”。2009年雖然國務院辦公廳轉發了人力資源和社會保障部和財政部關於《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》（國辦發〔2009〕66號文），但事實上，由於養老保險基金統籌層次十分低下，農民工異地轉移接續養老保險手續繁雜，十分不暢，加上由於養老保險制度激勵性較差，農民工參保意願低下。從整體上講，這個群體是最需要養老保障制度的，但卻基本沒有被覆蓋進來，參保比例很小。隨著農民工群體規模的不斷膨脹，這個不公平的現象越來越嚴峻：1995年1%人口抽樣調查數據表明，農民工（流動人口）為4768萬人，佔全國人口總數的3.9% ﹔2005年1%人口抽樣調查數據顯示，流動人口規模已擴大到14735萬人，佔全國總人口的11.3%（其中跨省流動人口達4779萬人） ﹔截止2012年底，全國農民工數量已高達26261萬人，佔總人口的19.4% 。在新型城鎮化進程中，農民工市民化的問題十分嚴峻，養老保障制度的缺失將是一個重要障礙。

除農民工群體之外，非正規就業部門的城鎮靈活就業群體是養老保障制度另一個難以完全覆蓋的群體。這個群體與農民工一樣，他們既是最需要養老保障制度的群體，又是一個弱勢群體﹔養老保障制度長期不能將他們覆蓋進去，這是養老保障制度最大不公平的表現。

第二，橫向公平問題即不同部門之間的不公平性。這裡主要是指公共部門和私人部門之間實行不同的養老保障制度進而導致養老金待遇懸殊的不公平現象。公共部門泛指機關公務員和事業單位人員的統稱，實際上，公務員與事業單位之間也存在一些差異性。30%的事業單位和100%的公務員沒有參加改革，雖然70%的事業單位在90年代實行了“半拉子”改革，但至今沒有實現退休多元制度的並軌﹔於是，在公共部門，養老金水平由高到低依次存在著若干“台階”：公務員、沒有參加改革的事業單位人員、參加改革的事業單位和各類差額撥款甚至零撥款的事業單位。但盡管如此，總體來看，機關事業單位養老金水平平均起來大大高於私人部門。可以說，近七、八年以來，公共部門和私人部門之間的不公平正逐漸成為最受關注的一個社會問題。

第三，橫向公平問題即城鄉差別兩個制度之間的不公平。城鄉之間存在的制度差別主要來自經濟發展水平的巨大差異性。無論在歷史上還是今天，由於種種原因，很多歐洲發達國家和廣大的亞洲、拉丁美洲和非洲等發展中國家也是將農業經營者（農民）養老制度獨立出來。在中國，農民擁有一定的生產資料（如土地），尤其在戶籍制度條件下，這個標志和界限十分明晰。在城市化率較低的情況下，不同的經濟條件便有了不同的養老保障制度。但問題在於，農民養老保障制度設計中的公平性一直受到質疑：“老農保”的待遇水平逐年下降，媒體披露甚至有每月幾元錢甚至更少的養老金，替代率幾乎可以忽略不計，由此“老農保”才不得不退出歷史舞台﹔2009年建立的“新農保”制度極大地緩解了這個問題，財政轉移支付在歷史上首次惠及農民養老保障制度，構成了統賬結合制度中的“統籌養老金”，其歷史意義不小於取消農業稅，這在中外歷史上也是不多見的，但問題仍未從根本上解決：在作為新農保“元年”的2009年，統籌養老金55元/月的替代率是12.8%，但到2012年就下降到8.3% 。與城鎮養老金水平相比表現出較大的差距﹔與“老農保”沒有財政轉移支付的制度條件相比，“新農保”中財政支付了1000多億元的統籌養老金，卻反倒引發了城鄉社保制度公平性的社會關注。

第四，縱向公平問題即養老金正常調節機制缺位導致不公平。城鎮職工養老保險（以下簡稱“城職保”）是我國養老保險架構中的主要制度。長期以來由於正常養老金調節機制缺位，中央政府對制度進行干預，每年普遍統一上調10%待遇水平，如此全國范圍的上調已連續執行九年。利用行政手段進行調節的結果導致縱向公平性出現問題：退休時點越早的人員，其退休金水平越低，越晚其退休金越高﹔退休金基數越高，漲幅就越大﹔退休時工資收入越低，退休后養老金就越少。幾年下來，退休金“倒挂”現象便赫然顯現，養老金公平性受到嚴峻挑戰。本來，養老保障制度是縱向終生收入的一個燙平機制，應該體現終生收入（包括養老保險繳費）與退休金之間的比例關系，體現多繳多得的基本原則，體現退休收入的某種指數化關系。但問題恰恰在於，內生調節機制缺位導致外部行政調節的結果是很難這樣精細的。由此，統賬結合的制度結構受到損害，個人賬戶的引入失去意義，其調動積極性的作用蕩然無存，其替代率也無影無蹤。此外，“新農保”的“賬戶養老金”替代率也與農村居民人均純收入平均增長率逐年拉開距離，收益率低下，不能為提高替代率做出任何貢獻，個人賬戶資產的“價值”逐年下降，前途堪憂，“老農保”的命運如影相隨。