鄭秉文：新一輪養老保障制度改革面臨的挑戰

 二、四個效率問題急需改革

養老保障制度的效率涉及到宏觀和微觀效率問題。可以說，養老保障制度的效率問題十分嚴峻，已經影響到當下的制度收入狀況、基金增值能力和未來的財務可持續性，在新一輪深化改革中，應成為改革的重中之重。目前養老保障制度存在的效率問題主要有兩個宏觀效率問題和兩個微觀效率問題，它們相互依存，彼此影響。

第一，宏觀效率即養老保險基金投資體制落后，貶值風險加大。十幾年來，養老保險基金投資管理體制始終沒有改善。早在10年前，基金規模十分有限﹔15年前，養老保險基金甚至朝不保夕，收不抵支，保值增值的壓力不是很大，所以，當時制定的投資渠道僅包括銀行存款和購買國債。但目前的情況發生了巨大變化，養老保險基金從10年前的2400億元（城鄉合計）驟然增加到2.6萬億元（城鄉合計），10年增加了10多倍 。基金規模龐大，國債難以滿足，絕大部分基金就隻能採取銀行存款的方式，利息不到2%，低於過去十幾年來平均2.4%的通貨膨脹率，面臨巨大的貶值風險，十幾年來基金損失達幾千億元﹔全國社保基金理事會在過去十幾年裡平均收益率為8.29% ，如果以此作為參照，十幾年來基金縮水將超過萬億元，這個縮水規模恰好抵消了財政對養老保險制度的轉移支付。銀行存款作為養老保險基金的唯一保值增值方式，這在全世界是罕見的投資管理模式。

第二，宏觀效率即宏觀資金運用效率十分低下，導致制度運行成本十分高昂。由於基金核算管理統籌層次低下，全國絕大部分以縣市級統籌為主，所以，對那些經濟欠發達、勞動人口淨流出、贍養率較高的老工業基地來說，十幾年來基金收不抵支成為常態，隻有配以大量財政轉移支付才能確保養老金按時足額發放﹔而對那些經濟發達、勞動人口淨流入、贍養率較低、計劃經濟包袱不重的地區，他們每年都有大量基金結余。這樣，全國養老保險基金在整體上每年都會形成一個悖論：一方面需要大量財政補貼，造成天量的“沉澱成本”（sunk cost） ，顯示其制度運行成本十分高昂，另一方面又形成大量的來自繳費收入的基金結余，在收益率為負值的保值增值體系中，來自於一般納稅人的財政性資金一旦流入到養老保險制度裡就等於“轉換”為低效的養老保險基金。這個資金流入規模一年比一年大：10年前僅為400多億元，而2012年則高達2648億元 ，1998-2012年財政轉移支付合計高達15320億元 。

第三，微觀效率即制度收入環節中道德風險猖獗，損失巨大。由於制度設計存在種種負激勵因素，在制度繳費收入各個環節中，雇員個人、雇主、各級政府、工會等各主體均存在道德風險，致使制度的實際收入水平遠離參數設定的收入標准，差距很大。於是，費基不實（繳費工資的基數小於實際工資收入）、費率降低（主要指地方政府明文規定企業繳費率低於國家規定的法定費率）、提前退休現象嚴重、社會平均收入使用上年參數等問題出現，所有這些環節中都存在著道德風險，在長長的繳費鏈條中都存在“跑冒滴漏”，制度收入的實際水平大大低於繳費率、替代率和贍養率這三個主要參數之間互為函數所規定的水平。因此，地方政府道德風險導致的“非正常繳費”收入比重居高不下，甚至成為一項固定的收入來源： 2010年佔總收入的9.7%，2011年佔11.6%，2012年佔總收入的9.7% 。

第四，微觀效率即做實個人賬戶激勵嚴重不足，部分積累制長期不能實現。由於個人賬戶投資體制改革沒有完成，政府、企業和個人對做實個人賬戶的積極性不是很高，做實個人賬戶的實際意義幾乎停留在紙面上：12年來做實賬戶試點還完全停留在文件上，事實上的空賬額一年比一年大，從5年前的1.1萬億元擴大到去年的2.6萬億，做實賬戶的規模從5年前的786億元提高到去年的3499億元。所以，做實個人賬戶杯水車薪，隻具有象征性意義。部分積累制的目標長期不能實現，既影響了政府的公信力，又影響了制度的實際運行效果，養老保險制度內外人員均對制度信心不足，致使制度長期以來不能定型和定性，長期處於試點狀態，不能達到制度彼岸。