邵挺：土地市場運行的主要風險和政策挑戰

　　土地市場持續升溫 區域分化加劇

　　2012年第三季度是我國105個主要城市地價變動的一個拐點，扭轉了2011年第二季度以來的地價同比增幅持續下降的趨勢，從2012年第三季度到2013年第三季度，這些城市各類地價水平同比增幅持續提高。其中，平均地價同比增幅從1.74%提高到6.24%，商業、居住和工業用途的地價同比增幅分別從3.17%、1.02%和2%提高到7.04%、7.58%和4.38%。其中，居住地價的同比增幅最快。

　　從城市層面看，2013年1月以來，全國40個大中城市的樓面地價同比增幅快速提高，其中一線城市同比增幅提高最快。2013年1月-9月，一線城市樓面地價的月同比增幅均值是166.36%，遠遠超過二線城市的57.75%和三線城市21.88%的增幅。同時，這一增幅也成為2011年以來一線城市樓面地價的歷史新高點。

　　一二線城市樓面地價較快上漲的背后，是溢價率的持續提高。2013年前三個季度，一線城市成交土地的平均溢價率是31.38%，二、三線城市分別是18.42%和11.1%。各線城市的溢價率均遠超出2011年和2012年的水平，2011年一線、二線和三線城市的平均溢價率分別是14%、9.05%和8.52%，2012年分別是13.1%、6.29%和6.16%。

　　2013年以來，土地市場和房地產市場交易活躍，大部分城市地價和房價較快上升，不少地區都調整了房地產用地供應計劃，供應量同比提高較快。2013年前三季度，全國房地產用地供應量13.6萬公頃，同比增長31.3%，增幅遠遠超過工礦倉儲用地（6.8%）和交通基礎設施等用地（-11.5%）。其中，住宅用地供應9.17萬公頃，同比增加28.4%。房地產用地所佔比重從2012年的23%提高到目前的29.7%，並超過了2011年的比重（28.47%）。

　　在全國房地產用地供應量和供應佔比都較快提高的同時，各區域和各城市的分化也在加劇。2013年前三季度，40個大中城市的房地產用地供應量1.15萬公頃（隻佔全國供應量的8.5%），同比增幅是-1.84%（全國同比增幅是31.3%），盡管比2012年前三季度（-16.41%）提高了14.57個百分點，但與全國其它城市相比，40個大中城市的房地產用地供應量和同比增幅明顯偏低。

　　但在40個大中城市裡，北京、上海、廣州、深圳四個一線城市的住宅用地供應量同比增長明顯。2013年前三季度，北京市共推出住宅用地835公頃，其中商品住宅用地供應589公頃，同比增長128%﹔上海市和廣州市分別供應住宅用地789公頃和526公頃，同比增加37.7%和229%。深圳市住宅用地供應115公頃，接近前5年平均138公頃的供應量。但同時，許多二線和三線城市的住宅用地供應同比增速為負增長。2013年前三季度，天津、武漢、重慶和成都的居住用地同比增幅分別是-21.85%、-18.13%、-7.01%和-15.51%。

　　未來一段時期土地市場運行的主要風險點

　　（一）土地出讓收入的淨收益佔比在持續下降

　　2013年前三個季度，受土地市場迅速升溫，以及2012年同期收入基數較低等影響，全國國有土地使用權出讓收入26836億元，同比增加8900億元，增長49.6%（上年同期為下降23.1％），全年增幅在53%左右，遠遠超過2011年和2012年的同比增幅，接近2009年和2010年的歷史最高點（見圖1）。

　　在土地出讓收入大幅提高的同時，土地出讓的淨收益同比增幅卻不高，原因是各類成本性支出的增幅在明顯提高。2013年前三季度，全國由土地出讓收入安排的支出23478億元，同比增加6329億元，增長36.9％。土地出讓收入扣除各類成本性支出的淨收益是政府實際可支配的出讓收入，或者稱為“土地財政”。從圖2可知，雖然土地出讓收入增幅提高，但由於各類成本性支出上升，全國“土地財政”佔地方財政收入的比重從2010年以來在持續下降，從2010年的30.11%下降到2013年前三季度的7.38%，表明地方政府土地出讓淨收益實際在縮水。據此判斷，未來地方的“土地財政”已不具備可持續性。

　　（二）土地抵押形成的地方債務風險和金融風險在快速累積

　　“土地財政”空間的較快收縮，並不表示地方政府對土地的依賴度也在快速下降，因為以土地抵押貸款為主的“土地金融體系”已經取代了單純的靠賣地獲取出讓收入的“土地財政體系”。2007-2012年，84個重點城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億增加到5.95萬億，年均增幅為34.8%，這一增幅已經遠遠超過同期土地出讓收入和淨收益的增幅。

　　土地抵押貸款目前已成為金融機構最主要的一類貸款。2008年1月-2012年11月，土地抵押貸款佔全國金融機構人民幣各項貸款的比重從4.94%提高到9.29%。個別城市的這一佔比已經非常高，截至2012年11月，北京、重慶的土地抵押貸款佔當地人民幣貸款余額的比重分別是38.9%和31.8%。

　　土地抵押貸款的風險首先表現為地方政府債務風險。根據審計署對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個地方政府本級2011年以來的政府性債務情況審計結果，發現部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額明顯增長。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，佔政府負有償還責任債務余額的54.64%。但由於近年來土地出讓收入不穩定性加大，並且政府實際可支配的土地淨收益比重在不斷下降。因此，用未來不確定性強、實際可支配收入佔比持續下降的土地出讓收入作為最重要的償債來源，會顯著增加地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務風險。

　　相比地方政府的債務風險，更需引起足夠重視的是土地抵押融資的金融風險。2012年底的債務余額中，融資平台公司舉借的佔45.67%，比2010年增加3227.34億元，增幅為22.5%。同時，銀行貸款又是最重要的債務資金來源，2012年底的債務余額中，銀行貸款佔78.07%。目前各地的融資平台公司最重要的抵押品就是各類儲備用地，一旦土地市場發生較大波動，通過影響儲備土地抵押價值，平台的不良貸款率有可能較快上升，銀行金融風險就會迅速積累。另外，從一些典型調查看，土地抵押融資還存在融資過程極不透明以及相當大量的違規操作等現象。2012年，國家土地督察某局調查了6個城市的土地抵押融資情況，結果發現，涉及違法違規的土地宗數、面積、融資額分別佔土地融資總宗數、總面積和總金額的2/3左右。

　　（三）土地供應結構不合理的結構性矛盾仍在加劇

　　2012年以來，相對於二、三線城市而言，在40個大中城市中，一線城市土地供應同比增幅總體上要低於二線和三線城市，個別月份（2013年3月-5月）的高增幅，主要是與2011年同期降幅過大的基數效應有關。2013年9月份，40個大中城市中的一線、二線和三線城市土地供應同比增幅均為負，分別是-32.44%、-39.18%和-29.17%。

　　就房地產用地供應量看，2013年前三季度，北上廣深這四個一線城市的供應量和同比增速都大幅提高，但從樓面地價、溢價率等指標看，一線城市的地價上漲趨勢和不斷提高的溢價率，表明一線城市的住宅供需矛盾仍很突出，還需要進一步增加住宅用地，尤其是滿足剛性需求的普通商品住宅用地。如果將我國這些大城市與全球各大城市相比，住房用地在整個城市用地的比重仍然偏低。如紐約、首爾和倫敦的居住用地佔比分別是42.2%、62.5%和46.7%（對應年份分別是2002年、2009年和2005年）。2012年，我國四個一線城市（北上廣深）的住宅用地平均佔比不到24%，距上述發達經濟體的大城市平均佔比還有很大差距﹔二線城市（如天津、杭州、重慶）的佔比也要遠低於國際水平。