土地市場運行面臨的挑戰和應對策略
當前，我國的土地市場是不完整的，雖然建立了市場化的土地市場，但實際上基本是在政府主導和支配下的扭曲性市場。以政府配置土地資源為主的現行制度，是針對我國國情設計的。一方面，面對我國土地資源稀缺的總體國情，力圖通過政府配置資源來壓低土地價格，進而保証工業化快速推進對土地的巨大需求。特別是改革開放以來，我國工業化進程明顯加快，在承接國際制造業轉移過程中，我國加工制造業迅速擴張，逐步成為制造業大國，對建設用地的需求迅速增加。較低的土地價格，確實促進了包括制造業在內的各類產業較快發展。另一方面，以政府主導來配置土地資源，是力圖通過巨量的土地出讓收益和土地抵押貸款，加大城市基礎設施建設和相關公共服務的投資力度，盡快推進城鎮化。實踐表明，現行土地管理制度也確實發揮了促進我國工業化、城鎮化進程的作用。但是，這種制度的弊端也越來越明顯，政府主導土地資源的配置，市場不能發揮配置土地資源的決定性作用，由此帶來一系列問題。例如，造成土地資源利用效率低下。我國土地資源非常稀缺，但城鎮工業用地和基礎設施建設用地的集約化利用程度則很低。制造企業追求花園式工廠，城市追求寬馬路、大廣場，政府辦公樓求洋求大上檔次。其根本原因，就是這些土地不是通過市場化方式配置的，而是大量採用政府劃撥和協議出讓的方式供給，或者幾乎不出地價，或者地價被壓得很低，導致大量土地的浪費性使用。另外，現行制度還造成土地利用結構和價格的扭曲。由於土地非市場配置的比例較高，城鎮房地產和商業經營性用地所佔份額被擠壓，而需求又很旺盛，因此，導致房地產用地和商業經營用地市場價格畸高，進而推動了房價不斷高漲。政府在工業用地中因低價出讓的收益損失，要依靠房地產等商業用地價格的不斷上漲來平衡整體收益，使土地利用結構和價格出現嚴重扭曲。我國要轉變經濟發展方式，改變粗放式增長模式，就必須改革現行的土地資源配置方式，從完全由政府主導供給，轉向由市場主導的資源配置，促進土地資源配置結構的調整，促進發展方式的轉變。當然，在土地管理領域裡，還要更好地發揮政府的作用，主要是在包括國土空間規劃、土地產權地籍管理，以及土地增值收益的合理調節等方面的作用。
今后一段時期，促進土地市場健康可持續運行的主要應對策略是：建立工業用地和商業用地的合理比價關系、促進土地抵押、轉讓、擔保的二級市場發展以及建立集體土地入市的規則和機制。
（1）建立工業用地和商業用地的合理比價關系
國土資源部於2004年就曾規定工業用地出讓要全面實行“招拍挂”方式，但事實上，多年來大多數地方工業用地仍然採取非市場的、基本上是以成本價協議出讓的方式，導致工業用地和商業用地的出讓比價差異過大。今后改革的方向應是建立工業用地和商業用地的合理比價關系。建議一是要改變現行工業用地一次性出讓幾十年使用權的供地方式。政府可以採取年租制的方式對工業用地進行供應。可簽若干年的合同，每年按土地市場的變化收取租金﹔二是城鄉統一的建設用地市場建立后，在規劃允許和符合用途管制的前提下，工業用地可以直接由集體經濟組織出租給用地者。
（2）促進土地抵押、轉讓、擔保的二級市場發展
按照現行的土地管理體制，用地者隻要拿到土地，國有土地的增值收益就是“誰佔誰得”。例如，一些工業用地的出讓年限是50年，但期間有些企業破產倒閉，這些工業用地往往就轉為商業用地，或由破產企業囤積、高價轉讓土地。未來要建立規范、透明的土地租賃、轉讓、抵押等二級市場，所有城鎮建設用地轉讓，都需統一進入規范的土地二級市場中進行交易。二級市場交易活躍對土地一級出讓市場也將產生很大的促進作用。
（3）建立農村集體經營性建設用地與國有土地同等進入市場的規則和機制
十八屆三中全會的《決定》中強調允許農村集體經營性建設用地進入市場。農村集體經營性建設用地主要包括：現在已經是存量的、在從事非農建設的集體建設用地，原來允許農民自用創辦鄉鎮企業的集體建設用地等，可以合法進入土地市場。實際上，近些年來，我國珠三角、長三角、環渤海等沿海和經濟比較發達地區，已經有大量的農村集體經營性建設用地用於工業和其它產業的發展，城鄉結合部和已經進入城市、從事經營用途的農村集體建設用地也已經進入市場。目前的改革任務，是要使這些農村經營性建設用地合法地、公開透明地進入市場，可以轉讓、抵押、入股等，即兩種所有制土地在權能上應該是一樣的，並且必須要建立有效的市場形式和市場規則，並保証農村集體經營性建設用地與國有土地 “同權同價”。
作者單位：國務院發展研究中心市場所
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