江喜科：不能用城市化思維指導城鎮化實踐

　　城鎮化原有發展模式走到盡頭，逆城市化現象顯現

　　通過改革開放三十多年的發展，我國的城鎮化率從1978年的17.9%，增加到2012年的52.57%，其速度和規模均為世界之最，這的確是非常不容易的。但從我國城鎮化的發展過程分析，我國城鎮化的發展路徑具有政策性、階段性和不可持續性，如果不改變當下城鎮化的發展模式，城鎮化率就會在今后幾年內達到高峰期，並出現嚴重的“逆城市化”現象。我國城鎮化率能達到目前這樣的水平主要通過三種途徑：

　　一是流動人口開放政策鬆綁國人身份，增強了人員流動的活力。計劃經濟時代，人是“組織人”、“單位人”，實行城鄉隔離，人被人為畫地為牢。在單位不同意的情況下人是不允許流動的。不論是工農士學商，出門辦公住宿均要開單位（包括機關企業事業單位和農村公社生產隊等）証明和介紹信，注明所辦事項和在外停留天數，違反規定要受到處罰。沒有當地戶口更不能在當地工作。許多人因此一輩子沒出過遠門。改革開放后流動人口政策逐步放開，人從單位人變成社會人，人可以自由流動，可以根據自己的意願不受阻礙地外出打工、旅游和投親訪友。人的身份的鬆綁使得人員流動大量增加。由於對城市的渴望，同時也為了改善自己的生存條件，許多人因此背井離鄉，大量涌向城市，在城市裡創業，辦企業、打工，既解決了農村剩余勞動力的出路問題，也使得城鎮化率迅速提高。但如今，隨著城市生活成本的提高，農民工對城市流民生活的厭倦，這種由於人口流動政策鬆綁帶來的人口城鎮化將會逐步減弱。

　　二是國家戰略任務的轉變推動城鎮化率的提高。從“以階級斗爭為綱”轉變到“以經濟建設為中心”后，我國開始從一個農業大國走向工業化國家道路，以農為主轉為以工為主，“無農不穩、無工不富、無商不活”口號響徹中國大地。各級政府開始將大量的資源從農村匯聚到城市。在商品嚴重匱乏、貿易不充分的年代，大量的小商品不論優劣，像雨后春筍般從中國大地上冒出。城市就像干裂的土地缺乏雨水一樣渴求投資。由於城市聚集了各種人才和發展要素，投資不怕沒有回報，地不怕賣不出去，隻要攤起城市大餅，開發就能跟上。什麼開發區，工業園區，科技園，物流園，能否落地不需要科學安排，產業與自然資源的配置與銜接是否合理也不需要深入研究，這種現象就如飲鳩止渴，必然導致虎頭蛇尾。由於政府在政策導向上重城市輕農村，重工業輕農業，重速度輕質量，矛盾逐步顯現。在滿足消費需求后，流動性過剩現象已越來越嚴重，缺乏科學性、經濟性和合理性的開發區成了眾多地方政府的包袱，影響了城鎮化的進一步推進。

　　三是土地財政在城鎮化過程中起到了主力軍作用。土地財政也是中國的一大創造，許多地方的土地出讓金淨收入佔政府預算外收入的60%以上。自有了土地財政收入，許多地方政府財大氣粗，於是指點江山，造城建鎮，把大量的財政資金用在了區域開發上。應該承認，土地財政對推進中國工業化、城市化進程，對推動中國城市基礎設施建設，加快城鎮化速度發揮了積極重要的作用。正是中國特殊的土地制度安排及土地財政，為中國改革開放以來持續的經濟增長提供了重要保障。但隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今后新型城鎮化和可持續發展的障礙。對於土地財政今后的去向，我不贊同一些專家認為的“應逐步退隱歷史舞台”。我認為，土地財政今后一個時期還將發揮作用。因為，完全沒有土地財政的支持，僅僅靠稅收來建設城市基礎設施是沒有可能性也不可行。關鍵是要對土地財政體制機制進行改革和創新。比如引入市場機制，用土地財政引導和配套民間資本投資投入﹔改革集土地管理與土地經營於一身的行政體制，把土地經營職能分解出去﹔改革征地拆遷制度，合理補償失地農民損失，或變直接補償為產業技能扶持，變輸血為造血﹔國家對土地收益的使用支出，要公開透明，嚴格規范，杜絕政績工程、面子工程和寅吃卯糧等短期行為。

　　近年來，伴隨經濟危機的到來、經濟下行壓力的加大以及在城鎮化過程中積累的不可持續因素，本來還比較遙遠的逆城市化現象已開始露出端倪，應引起高度警惕。據新華網報道，浙江全省“農轉非”數量從2004年的57.7萬人降到2009年的18.9萬人，降幅高達67%。杭州、義烏、桐鄉等地有200多名公務員把戶口遷到農村。浙江東陽市江北街道2012年有300余人辦理“非轉農”，南馬鎮則有近千名大學生“非轉農”。從現象分析，近年出現的逆城市化主要表現在這樣幾個方面。

　　第一，民工回潮，大學生返鄉，企業出現“民工荒”“招聘難”。高昂的城市生活成本和不夠人性化的各項政策，使得農民工和部分困難家庭大學生難以融入城市。一旦家鄉有擇業機會，他們會義無反顧地回到家鄉務農、經商、辦廠或繼續打工，成為逆城市化的第一撥人流。

　　第二，被媒體喻為“鬼城”、“空城”的城市成規模出現。究其形成原因，主要有二：一是一些新城缺乏產業和人氣，二是一些老城出現資源枯竭和產業凋敝。人進不去，又留不住，城鎮化必然衰退。

　　第三，一些三、四線城市框架拉的很大，土地開發強度高，但土地利用率極低，每平方公裡居民數量遠低於平均水平。這些城市的開發區規模都不小，交通路網都已布好，然萬事俱備隻欠“人”，已完成征地拆遷任務的寶貴土地長年擱荒，不但對推進城鎮化毫無益處，而且還造成國家資源和農村耕地的巨大浪費。國務院發展研究中心副主任韓俊曾公布過這樣一組數據：北京土地開發強度高達57%（城市建設用地佔國土面積之比），上海53%，深圳47%。而香港隻有23%，巴黎隻有21%，日本三大都市圈開發強度隻有16%。

　　出現這種情況的原因很多，但其中一個重要原因是前面提到的用城市化思維指導城鎮化開發。蘇北一些地方的城鎮化，就出現了這種后果。在江蘇，蘇南模式很成功。江蘇省委、省政府為了縮小全省各地發展差距，加快蘇北發展，號召蘇南支援蘇北，這是很英明的。但蘇北一些城市在拉開城市框架后，卻人煙稀少，一片荒涼，城鎮化的成效不佳。為什麼？原因就在於套用城市化的模式搞城鎮化。由於基礎設施投入大，地價越賣越高，政府又不願讓利，企業和民間資本都被嚇走。蘇南經濟發達，工業基礎雄厚，城市對鄉鎮的輻射帶動能力強大，走的一直是城市化的發展道路。用蘇南在改革開放初期成功的工業化、城市化模式，去指導蘇北當下的城鎮化，必然會出現攤大餅、開發效益低和產業不足等問題。這種現象不僅表現在蘇北，其實全國各地普遍存在。