草案重在破解立案難
行政訴訟法修改要破解的第一大難題就是立案難問題。行政訴訟法修正案(草案)提出以下破解方法:
增加規定法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。這一規定可以理解為行政訴訟法的一項基本原則。在現行行政訴訟法的基本原則中並未明確規定“保障公民、法人或者其他組織起訴權利原則”。這一基本原則的增加，既可以作為行政訴訟法關於起訴條件、受理程序規定的指導，又可以作為法院在具體受理“民告官”案件時的指導思想。以往行政機關替法院規定哪些“民告官”不得受理的做法，在修改后行政訴訟法作出明確規定以后，就是赤裸裸的違法行為了。因此，相信未來此類情況會有所改觀。
增加規定被訴行政機關應當依法應訴。如前所述，實踐中存在著行政機關拒絕出庭應訴，需要法院出面反復說服動員、協調、做工作才勉強出庭的情況。雖然行政訴訟法明確規定，被告不出庭應訴的，法院有權缺席審判，但是現實中當被告不出庭應訴時，法院難以缺席判決。一些地方也曾經出台政策要求被訴行政機關必須出庭，甚至要求行政機關的首長必須親自出庭應訴，但實際效果並不十分理想。行政訴訟法修正案(草案)在總則部分專門規定，被訴行政機關應當依法應訴。相信這一規定能夠改善實踐中因行政機關拒絕應訴或者以拒絕應訴相威脅變相要求法院不依法受理的情況。
實行異地交叉管轄。依照現行行政訴訟法，案件通常由被告所在地的法院受理和審理，同時，法院的設置嚴格按照行政區域進行。這樣，“民告官”案件通常由“官”之所在地的法院受理和審理，法院受到當地行政機關干預的可能性就非常大。為排除行政干預，浙江省台州市率先試行異地交叉管轄的做法，后受到最高人民法院司法解釋的肯定。行政訴訟法修正案(草案)增加規定，高級法院可以確定若干基層法院跨行政區域管轄第一審行政案件，其目的是排除行政機關對於“民告官”案件受理和審理的干預。
提高“民告官”案件初審法院的審級。根據現行行政訴訟法及司法解釋的規定，“民告官”案件初審法院主要是基層法院，基於基層法院的行政級別、法官任免體制、審判力量等，其抵御行政干預的能力是有限的。行政訴訟法修正案(草案)明確規定，對縣級以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級法院管轄。可以預見，未來實踐中，“民告官”案件初審法院將變為中級法院。若此，對於排除行政干預“民告官”案件的受理具有非常大的價值。
實行書面登記制度。即法院應當在接到起訴狀時當場予以登記，並出具注明日期的書面憑証。行政訴訟法修正案(草案)增加規定，不接收起訴狀的，當事人可向上級法院投訴，上級法院應責令改正，並對責任人員依法給予處分。增加這一規定的主要目的是為了增強法院的責任意識，也便於原告督促法院嚴格依照法律規定的期限作出受理或者不受理的決定。當然，在發生法院不接收起訴狀的情形時，當事人憑何種証據向上級法院投訴，是一個值得研究的問題。
增加規定起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，並一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不予受理。這一規定顯然是為了限制法院故意以當事人起訴不符合條件為由不予受理。
行政訴訟法修正案(草案)增加的上述破解“民告官”案件立案難的舉措，其效果有的已經過實踐驗証，有的還需要經過實踐檢驗。實際上，真正破解“民告官”立案難的舉措，正如十八屆三中全會決定所指出的，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保証國家法律統一正確實施。
(作者為中國人民大學法學院教授)
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