農村集體經濟的發展壯大,要求農村集體經濟規范化、法制化運行,並需要健全的法律制度保駕護航,激發農村集體經濟的活力,實現有序發展。實現農村集體經濟與農村社會保障體系的良性互動,也須在法律制度上進一步有所作為
十八屆三中全會令外界對於農村集體經濟改革充滿憧憬。繼黨的十七大報告提出“探索集體經濟有效實現”、黨的十七屆三中全會決定強調“發展集體經濟、增強集體組織服務功能”之后,黨的十八大報告和十八屆三中全會再次強調“壯大集體經濟實力”、“發展壯大集體經濟”。
新鮮出爐的中央一號文件再次點睛農村集體經濟。中共中央、國務院發布的《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》,明確提出發展壯大農村集體經濟。
“2014中央一號文件對如何‘發展壯大農村集體經濟’提出了比較具體的路徑安排。”帶領課題組歷經四年調研,於2013年12月撰寫出《我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究》的中南財經政法大學教授陳小君在接受《法制日報》記者採訪時介紹說,從中央到地方對集體經濟的發展均比較重視,中央和地方亦出台了一些相關政策和地方性法規,“但總體來看,對農民集體的法律權利保障不足仍是農村集體經濟發展的重大障礙。農村集體經濟有效實現的本質在於法律權利的實現”。
具體路徑勾畫謀變之路
集體經濟是新中國成立后對傳統小農經濟進行社會主義改造的產物。從1956年農業社會主義改造基本完成至今,我國農村經濟形態相繼經歷了高度統一、形式單一的集體經濟模式和統分結合、雙層經營的多元經濟模式,集體經濟的因素始終貫穿其間。
1997年以來,95%以上的鄉鎮企業進行了改制,僅存的鄉鎮企業中,集體股的比重也大幅降低,鄉鎮企業更多地體現出一般意義上的企業特征。
與此同時,鄉鎮企業改制、村庄空心化、村民原子化,農村集體經濟的發展遇到了許多困難。為此,十八大報告鄭重提出了“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權,壯大集體經濟實力”的重大時代課題。
“農村集體經濟的存在與壯大,有利於促進農村經濟發展和農民持續增收。通過股份制改革,還可以使村民變為股民,享受集體經濟發展所帶來的經營收益分紅。集體收益分配是農民財產性收入的重要來源之一。”參與課題研究的中南財經政法大學研究院陸劍向記者介紹說。
陳小君說,一號文件有三大新意,首先是對農村集體產權股份合作制改革進行了肯定,並要求推動其改革﹔其次,對農民集體經濟組織成員權利進行了明確,農民集體經濟組織成員權利中最為重要的就是對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。
“最后,農業部和地方政府對農村集體‘三資’(資金、資產、資源)管理已經提出了諸多具體要求,此次一號文件將之提到了更高的層面,在加強‘三資’管理的同時,要求提高集體經濟組織資產運營管理水平,這是新表述。”陳小君向記者著重介紹說。
值得注意的是,在農村集體經濟改革迎來的新生機中,以集體土地上市流轉為代表的新的重大探索逐漸被關注。集體土地上市流轉,被認為是農村集體經濟改革的點睛之筆,該政策將賦予農民對承包土地佔有、使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。這一方面使得大量農村閑置土地得以高效利用,另一方面則意味著集體土地將給農民帶來更多的財富。
政策突破之后,很快迎來實踐案例。2013年12月20日,廣東省深圳市首宗“農地”入市拍賣成功,這塊最終成交價1.16億元的土地,盡管隻有唯一競價人,且土地性質並非完全意義上的“農地”,但仍被認為具有標本意義。
“就像我上面提到的,在此次一號文件關於農村集體經濟發展更為具體的路徑安排中,就有關於集體土地上市流轉的內容。”陳小君說,一號文件提出建立農村產權流轉交易市場,是對農村產權流轉制度市場化的重要舉措,“雖然全國各地進行了試點,但此次一號文件要求不僅僅是試點,更要求全面建立農村產權流轉交易市場”。
“總體來看,加快農村產權轉讓的市場化步伐是充分保障和實現農民和集體權利的重要路徑和主要方向,建立農村產權流轉市場有利於實現農村產權流轉的制度化、規范化和公開化,但到底哪些農村產權可以進入市場流轉,需要從法律上進行明確界定。”陳小君說,據此,農村產權流轉市場的建立有其重要的制度價值,但未來發展的根本仍在於是否最大限度地尊重農民意願和保護農民權益,而法律制度規范的跟進是農村產權流轉市場建立和發展的重中之重。
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